top of page

Türk İdare Sisteminde Yapı ve İşleyiş


Bilindiği gibi en genel şekliyle yönetim; örgütlerde amaçların etkili ve verimli bir biçimde gerçekleştirilmesi için iş birliği ve koordinasyon sağlamaya yönelik faaliyetlerin tümüdür (Dinçer ve Fidan, 1996:4). Burada örgütler için temel amaçlar; insan, makine, malzeme, para ve yönetim olarak belirtilen üretimin beş unsurunun bir araya gelmesi ile gerçekleşmektedir. Bu nedenle yönetim; önceden saptanmış ve belirlenmiş bir amacın gerçekleştirilmesi için diğer dört unsurun daha verimli ve daha ekonomik kullanılması anlamını taşımaktadır (Tortop vd, 1999:21). 


Çalışmanın odağında yer alan Türk İdare Sistemi, genel itibarıyla kamu örgütleri ve bunların yönetim süreçlerinden oluştuğu için öncelikle kavramsal çerçeve kapsamında bu hususla ilgili kavramlar analiz edilecektir. 


Örgüt, Örgütlenme ve Devlet 

İdari sistemin odağında yer alan kamu örgütleri, ihtiyaç duyulan yönetim süreçlerinin kurallarının belirlendiği, entelektüel süreçler ile yönetimin fiziksel işleri ve onun bileşenlerinin uyumlu bir şekilde bir araya geldiği yapılardır. Burada örgüt, yönetimin amaç veya amaçlara ulaşmak için birden fazla kimsenin bir araya gelerek oluşturduğu yapıya veya düzene işaret etmektedir. Örgütleme ise, belli amaç ve hedefleri gerçekleştirmek üzere oluşturulan ilgili yapının ihtiyaç duyduğu gerekli personel, araç-gereç ve yer gibi tedbir ve yöntemlerin hazırlanması, kullanılması ve değerlendirilmesi süreciyle ilgilidir. 


Uygulamada örgütsel yapı ne kadar iyi düzenlenerek işlerin personel arasındaki uyumu ve düzeni sağlanabilirse, yönetimin örgütleme fonksiyonu da o kadar başarılı gerçekleşir.  Yönetim ile örgüt arasında bu açıdan önemli bir benzerlik vardır. Yönetim hem bir örgüt karşılığında hem de örgütün faaliyetlerini ifade etmek için kullanılır. Bu nedenle örgüt, güçlü rasyonellik yönelimi olan özellikle insanlar arasında iş birliğine dayanan bilinçli, kasıtlı ve maksatlı bir formel yapıdır. Bu yapılanmada örgüt içinde kişilerin bir araya gelerek tek bir ortak amaca kenetlenmesi ve uyumlu çalıştırılması zorunludur. Dolayısıyla burada örgüt karşılığında kullanılan örgütlemenin; bir kimsenin tek başına gerçekleştiremeyeceği amaçların birden fazla bireyin uyum ve iş birliği içinde planlı ve bilinçli olarak bir araya gelmesiyle gerçekleştirilen bir dizi faaliyeti ifade ettiği (Özer ve Önen, 2020:47) belirtilebilir. 


Toplumun her düzeyinde farklı ihtiyaçlardan kaynaklanan çok sayıda örgüt vardır. Bu örgütlere başta toplumun en temel taşını oluşturan aileden başlayarak toplumun en üst egemen meşru gücünü oluşturan devlete kadar uzanan çok sayıda sosyal ve siyasal yapılanmayı dâhil etmek mümkündür. Burada yönetim açısından örgütleme, yönetimin amaca ulaşması konusunda görev, yetki ve sorumlulukların iyi bir şekilde dağıtılmasına ve işlerin daha iyi yürütülmesine katkıda bulunur. Örgütlemeden beklenen yararın elde edilmesi için özellikle örgütün maddi ve manevi imkanlarının iyi analiz edilmesi gerekir. Bu kapsamda maddi olanaklar olarak örgütün ihtiyaç duyduğu makine, malzeme ve para; manevi olanaklar olarak ise örgütün ihtiyaç duyduğu nitelikte ve sayıda personel belirtilebilir (Özer ve Önen, 2020:48).  


Görüldüğü gibi kamu hizmetleri geniş yönetsel çevreye sahip olan tüm büyük ölçekli örgütlerde görülen özellikleri gösteren bir örgütlenme gerektirir, ancak kimi yönleriyle de onlardan ayrı bir yapılanma gösterebilir. Bunun nedeni kamu örgütlerinin çevresinde siyasal niteliğin ağır basmasıdır. Özgür, çoğulcu ve demokratik bir toplumda, idare sistemi gelişmeyi ve toplumu yaşatmayı sağlayıcı gerekli bir yapı olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu yönleriyle kamu örgütlerinin eylem ve işlemleri siyasal süreçlerle, siyasal geleneklerle, siyasal güçlerle ve siyasal karar verme organlarıyla yakın bir ilişki içinde olmaktadır. 


Bunun yanında kamu hizmetlerinin örgütlenmesiyle yönetsel gücün kullanılmasını sağlayacak bir yapıya sahip olunması da elzemdir. Bu yapı ve yönetsel gücün kullanılması siyasal karar organlarının aldıkları kararlarla çoğu kez uyum içinde olmak zorundadır. Kamu örgütlerinin eylem ve işlemleri üzerinde yalnızca yürütme organının denetim ve gözetimi bulunmaz, bu denetim ve gözetim yasama ve yargı organınca da yerine getirilmektedir. Kamu örgütleri yasalarla kurulurlar, yürütme organınca bakanlar aracılığıyla izlenirler, uygulamaları yargı denetimine açıktır. Yani kamu örgütlerinin işleyişi yasalarla düzenlenmiştir ve bu yasalar yönetimin gereklerine uygun olarak kolay kolay değiştirilemezler. Ayrıca işgücü, para, araç gereç, binalar gibi kaynakların artırılması da idare sistemi için çok kolay olmamaktadır. Yasalar, kaynakları ve bunların kullanılma yollarını gösterirler. Bütün bu güçlükler yanında siyasal etkiler de küçümsenmeyecek boyuttadır (Ergun, 2014: 149-150). 

Devlet yapılanmasına bu denli güç katan örgütleme ile yönetimin amaçlara ulaşma konusunda hangi araç ve yöntemleri seçeceği de önceden bilinebilmektedir. Bu durum yönetimin düzenli ve disiplinli çalışmasını da kolaylaştırır. Ayrıca örgütleme, yönetimin faaliyetlerinin planlaması ile gelecekte örgütte hangi işlerin kimler tarafından yapılacağı ve sorumlulukların kime ait olacağı da açığa çıkmış olur. Hatta örgütte ortaya çıkabilecek muhtemel görev ve yetki karmaşası da bu sayede giderilir. Yönetimin örgütleme fonksiyonu, her şeyden önce yönetim kademe ve mevkilerinde hiyerarşik olarak düzen, iş birliği ve uyum sağlanır. Bireylerin tek başlarına gerçekleştiremedikleri işleri örgütleme yardımıyla daha düzenli, hızlı ve pratik yapmaları söz konusudur. 


Ancak örgütlemeden istenilen yararı sağlamak için her örgüt kurulmadan önce kendi amaçları ve büyüklüğü çerçevesinde örgüt ile diğer örgütler ve kişiler arasındaki ilişkilere, örgütün geçici veya sürekli olup olmayacağına, örgütün gelecekte büyüme ve küçülme ihtimaline, örgütün kurulacağı yer ve yayılma durumuna, örgütün kaynaklarının nasıl elde edileceğine, örgütün varlık nedenine ve sahip olduğu yetkilere de dikkat edilmelidir. Ayrıca örgütler kurulduktan sonra, rasyonel bir idari sisteme sahip olabilmek için; personelin örgütün siyasetini kavramasının sağlanması, plan ve programların örgütün ihtiyacına göre düzenlenmesi, plan ve programların uygulanması için gerekli personel, para, malzeme gibi kaynakların sağlanması, örgütün haberleşmesinin yönetimce bilinmesi, örgütün amacı, yeri ve çalışma alanlarının dikkate alınarak kurulmuş olması ve alt kademenin kararlara katkıda bulunmasının sağlanması (Özer ve Önen, 2020:48-49) gibi hususlara da dikkat edilmelidir. 

Örgütler için böylesine önemli olan örgütlenme süreci en büyük örgüt olan devlet için de doğrudan geçerlidir. Tarihsel süreçte en güçlü devletlerin en önemli özellikleri onların örgütlenmede gösterdikleri becerileri olmuştur. 


Bugün hala yoğun tartışmalara konu olun devletin ne olduğu ne olması gerektiği, nasıl bir örgüt olduğu, nereden güç aldığı, nasıl yönetilmesi gerektiği, devleti yönetenlerin ve onu oluşturan vatandaşların görevleri gibi konular, felsefeden, tarihe, hukuktan iktisada hemen hemen tüm sosyal bilimlerin alanına girmektedir. Ancak devlet, insanların oluşturduğu bir örgüt olarak düşünüldüğünde, devlet konusunu kendi temel araştırma alanlarından sayan sosyal bilimler arasında siyaset bilimi ve kamu yönetimini en ön sıraya koymak gerekmektedir. Çünkü bu bilim, Antik Yunan’dan beri devleti siyasi düşünceler tarihi konusu içinde incelemektedir (Özgür, 2008:38). Bu süreçte örneğin Çiçero devletin res publica yani halka ait bir kamu varlığı olduğunu söyler. Ona göre kavram kurumsal görünümü ve yetkinin içsel olarak yerleşik olduğunu betimler. Aynı zamanda yasalar yanında vatandaşların ahlaki eğitimi, iyi işleyen toplumda kültürün ve ilmin yeri, devlette görev alanların iyi hizmet verebilmesi gerekli nitelikleri de içerir (Çiçero, 2019:86). 


Genel anlamda kabul gören devlet tanımında; devletin bir kurumlar bütünü olduğu, bu kurumlarda devletin kendi personelinin çalıştığı, devletin en önemli kurumunun şiddet ve zorlama vasıtalarını bünyesinde barındıran birim olduğu kabul edilir. Bu kurumlar, sınırları coğrafi açıdan belirlenmiş ve genelde toplum denilen bir alanın merkezinde bulunurlar. Ayrıca devlet kendi toprakları içinde yasa koyuculuğu da tekeline almıştır. Bu tekel, tüm vatandaşlar tarafından paylaşılan ortak bir siyasi kültürün yaratılmasını hedeflemektedir (Özgür, 2008:38). 


İlgili literatürde önem taşıyan analizler yapan Heywood (2002:87-88) devletin özelliklerini sıralarken egemenliğe (diğer aktörlerin üzerindeki mutlak ve sınırlanmamış iktidar gücü), kamusallığa (kamusal organlarla kolektif kararlar alma ve uygulama), meşruluğa (devlet her zaman ortak iyiyi ve toplumun çıkarlarını temsil eder), hükmetme (otorite zorla kurulur ve ihlaller cezalandırılır) ve coğrafyaya (devletin içinde yer alan herkesi kapsayan nüfuz alanı) vurgu yapmıştır. Bu unsurların eş anlı ve uyumlu bir şekilde yönetilmesi etkin örgütlenme ilkelerine uygun hareket edilmesine bağlıdır. Bunun için de rasyonel bir idari sistemin kurulması mutlak zorunlu olmaktadır.  


Yönetim, Kamu Yönetimi ve İdare 

Bilindiği gibi yönetim iş birliğine dayanan çabaların, büyük ölçüde akılcılık gerektiren bir türüdür. Bu görünümüyle yönetim, amaçları gerçekleştirecek biçimde insanların ve araçların örgütlenmesi ve yönetimi olarak tanımlanabilir. Burada örgüt “yapıyı” yani anatomiyi, yönetim ise “fonksiyonelliği” yani fizyolojiyi göstermektedir (Bozkurt vd., 1998:268). 


Yönetim literatürde görevsel anlamda kamu hizmetleri faaliyetlerinin yönetimi anlamına gelirken, organik anlamda ise yönetme hizmeti ile görevli kamu kurumlarına işaret eder (Tortop vd, 2019:8). Her iki anlamın ortak paydasında yönetim; örgütsel amaçların gerçekleştirilmesi sürecinde, olayların ve nesnelerin, oluşumlarındaki, yapılarındaki ve gelişimindeki nedensellikleri açıklamaya çalışan, olguları ve mantıksal düşünceyi temel alan, tarihsel ve analitik nitelikteki bilgi düzeyidir. (Bozkurt vd., 1998:267). Burada her ne kadar ortak olsa da yönetimin anlamı kamu ve işletme yönetimine göre de değişebilmektedir. Kavramdan kamuda birbirini izleyen talimatlar, işletme yönetiminde ise sonuca dönük başarılar kast edilebilmektedir (Hughes, 1998:53).


Esasında bu yönüyle yönetim evrensel bir kavramdır. Önceden ne yapacağının kestirilmesi oldukça zor olan insanlarla uğraşır. İnsanların, toplumsal yaşamın gereği olan diğer kişilerle ilişkilerini ve çeşitli etmenler altındaki davranışlarını inceler. Bu şekilde bakılırsa yönetim; kavramsal, kuramsal ve analitik amaçlar için yöneticilerin, sistemli, koordine olmuş ve iş birliğine dayalı çabalarından yararlanarak, amaçları olan örgütlerin oluşturulmasını, sürdürülmesini ve bunların işletilmesini sağlayan bir süreç olarak da görülebilir.  


Yönetim kavramı geniş anlamda ise, başkalarını sevk ve idare etme faaliyeti ya da süreci olarak görülmekte ve belirli bir amacı gerçekleştirmek için yapılan kararlı bir eylem olarak da tanımlanabilmektedir. Bu amacın gerçekleştirilmesi için üç unsur gerekmektedir. Bunlar; bir topluluğun olması, bir biçimde meşruiyeti oluşturmuş bir siyasal gücün varlığı ve topluluğun birlikteliğini sürükleyen ortak bir amacın bulunmasının gerekliliğidir. Yönetenlerin meşruiyetleri böyle bir ortak amacın varlığına dayanmaktadır. Eğer bu üç unsur bir arada bulunmuyorsa, kurulan insan ilişkilerini yönetim olarak adlandırmak yanlış olur.


Bugün genel itibarıyla literatürde yönetim ilkece belli bir süreklilik, düzenlilik ve önceden tahmin edilebilirlik ihtiyacı olarak ele alınmaktadır. Ancak, bu ihtiyaç yönetimin hiç değişmemesi anlamına da gelmemektedir. Açık bir sistem olduğu kabul edilen yönetim, çevresi ile sürekli bir etkileşim içindedir. Bunun sonunda çevresindeki değişime bağlı olarak, yönetim de sürekli bir değişim göstermektedir. Bu değişim yönetimin sürekliliğini, düzenliliğini ve önceden tahmin edilebilirliğini bozmamakta, aksine yeni taleplere uyarlanma sürecini geliştirerek ve değişim kapasitesini artırarak ona katkıda bulunmaktadır. Bundan dolayı yönetimin, içinde yer aldığı ekonomik, siyasal ve sosyal çevrenin bir fonksiyonu olduğu rahatlıkla söylenebilir. Yönetim olgusunu gereği gibi anlayabilmek için onu çevresi ile bir bütün olarak ele alıp incelemek gerekmektedir (Özer, 2021:3-4).


Yönetim bu kadar geniş kapsamlı bir kavram iken idareyi içinde barındıran kamu yönetimi, bir toplumun ekonomik, politik ve sosyal işlerini yönettiği bir dizi değerlerden, politikalardan ve kurumlardan oluşmaktadır. Bu ortamda kamu yönetimi; hükümet, sivil toplum ve özel sektör arasındaki ilişkiler üzerinden vücut bulur. Vatandaşların ve toplumun menfaat elde etmesi, ihtilaflarını çözmesi, yasal hak ve sorumluluklarını yerine getirmesi için gerekli mekanizmaları ve süreçleri bünyesinde barındırır. Kalitesi, bireyleri, organizasyonları ve kurumları kısıtlayan ve/veya teşvik eden kuralların, kurumların ve mekanizmaların kalitesinin bir göstergesidir (Pham, Hoang, Thalassinos and Le, 2022:2).


Esasında kamu yönetimi halka hizmeti içeren bir faaliyettir. Prosedürlerle, başkalarından gelen siyasaları eyleme dönüştürmekle ve kamu kurumunun idaresini sağlamakla yükümlüdürler. Yöneticilik, idare anlamını içinde taşır, ama hedefleri maksimum etkinlikle gerçekleştirmek için örgütlenmeyi ve aynı zamanda sonuçlardan hakikî bir sorumluluk duymayı da içerir (Hughes, 2014:29). Bu nedenle kamu yönetimi yönetimin belirli sınırları olan özel bir alanı olarak tanımlanabilir. Bu alanda daha çok temsil yönü güçlü olan siyasal organlarca belirlenen kamu politikalarının yürütülmesi süreçleri görülmektedir. 


Aslında uygulamada kamu yönetimi pratiği bireyin resmi süreçte faaliyeti olarak da değerlendirilebilir. Burada hukuksal sorumluluğa uygun hareket edilmesi sonucu oluşan süreçten söz edilmektedir. Bireyin hukuksal sorumluluğu bir alt düzeyde diğer bireyin hukuksal sorumluluğunu gündeme getirmektedir.


Genel olarak kamu yönetiminin üç anlamı olduğu söylenebilir. Birincisinin; devlette ya da ona bağlı kuruluşlarda eylemde bulunan kişilerin ve kümelerin davranışlarıyla ilgili alan olduğu, ikincisinin, devletin amaçlarını gerçekleştirecek biçimde örgütlenmiş insan gücü ve araç/gereç ile bunların yönetimi olduğu, üçüncüsünün ise kamusal politikaların oluşturulmasında, siyasal karar organlarına teknik destek sağlayan ve bu politikaları uygulayan örgütler bütünü olduğu belirtilmektedir. 


Kamu yönetimi; kamusal politikaların yürütülebilmesi için gerekli bireysel ve grup olarak çabaların bir araya getirilmesi olarak da görülebilir. En belli başlı fonksiyonu, hükümetin günlük işlerinin yürütülmesidir. Devletin temel fonksiyonları yasama, yürütme ve yargıdır. Yürütmenin bir bölümünü oluşturan kamu yönetimi, bu süreçte daha çok hükümetin günlük ve rutin işlerini yerine getirmekle görevlendirilmiştir. Hükümet siyasal kararları aldığı ve başlattığı halde, kamu yönetimi yasama ve yürütmenin aldığı temel siyasal kararları uygulamak zorundadır. Bu durumda devlet de çeşitli amaçlarını gerçekleştirebilmek için her iki kurumla da ilişki içinde olmak zorundadır. Devlet, üstlenmiş olduğu görevleri gerektiği şekilde yerine getirebilmek için hem hükümetin hem de kamu yönetiminin katkılarını beklemektedir.


Bugünkü uygulamada kamu yönetimi insanların ve objelerin, devletin amaçlarının yerine getirilmesi sürecinde yönetilmesi hedefini yerine getirmeye çalışmaktadır. Burada daha çok idarenin yönetimsel boyutunu ön plâna çıkarılmakta, hukuksal ve resmi yönünü ise geri plâna itilmektedir. Bu çerçevede kamu yönetiminin fonksiyonel ve yapısal yönlerinin olduğu da belirtilmektedir. Fonksiyonel bir kavram olarak kamu yönetimi, genel kuralları ve kamu politikası kararlarını uygulama süreci olarak görülmekte, genel kurallar, bu süreç vasıtasıyla bireysel olayların çözümüne ilişkin özel kararlara dönüşmektedir. Bu açıdan kamu yönetimine, kamu politikalarının belirlenmesi ve yürütülmesi süreci olarak bakılabilir. Yapısal kavram olarak kamu yönetimi ise, devletin örgütsel yönünü yansıtmaktadır. Her devlet yasalarla belirlenen görevlerini yerine getirmek için ulusal ve yerel düzeyde çeşitli örgütlenmelere gitmektedir. Bu yapılanmanın sonucunda oluşan kamu örgütleri, devletin yapısal yönünü meydana getirmektedir (Özer, 2018:42-43). 


Görüldüğü gibi kamu yönetimi ile idare kavramları adeta iç içe geçmiş durumdadırlar. Literatürde de birbirlerinin yerine kullanımları çok yaygındır. Ancak son yıllarda kamu yönetimi devlet içinde işlerin yerine getirilmesi anlamında çekiciliğini açıkça kaybetmeye başlamıştır. Yönetici kelimesi bir zamanlar idareci kelimesinin kullanıldığı yerlerde daha sık kullanılan bir terim hâline gelmiştir. Hatta alanın uzmanlarından Pollitt bu durumu "eskiden onlara idareci, genel müdür, hazine müdürü, müdür muavini denirdi. Şimdi onlar 'yönetici'dirler" diyerek çarpıcı bir şekilde ortaya koymuştur. 


Esasında söz konusu bu unvan değişiklikleri yüzeysel değildir. Dar bir perspektiften, idare ve yönetim kelimeleri, bir faaliyetin ya da işlevin kısa tanımlarıdır. İş yapıldığı sürece, bir kişiye ya da işleve ne denildiği önemli değildir. Ama daha geniş bir perspektiften bakıldığında kelimelerin gücü vardır. Mevki tanımında idareciden yöneticiye doğru bir değişim, o mevki sâhibinin mevkiye bakışında ya da mevkiinin gereklerini yerine getirmede veya üstlerinden beklentisinde değişikliklere sebep olur. Eğer bir kamu yöneticisi bir sonuca ulaşılmasından şahsen sorumluysa, o zaman, benzer kurum ve kişilerin performanslarının ölçülmesinde sistematik değişikliklere ihtiyaç vardır. Aynı zamanda, istihdam koşulları ve hesap verebilirlik düzenlemeleri de kamu işletmeciliğinin bir sonucu olarak değişir; siyasî liderler artık bütün siyasaların tek kaynağı olarak görülemezler ama tabiî ki onlar konu dışı da değildirler. Kamu yöneticilerinin, sonuçlara ulaşmada basitçe sorumluluk sâhibi olmaları pek çok başka gelişmeye öncülük eder (Hughes, 2014:27-28).


Genel itibarıyla literatürde devletin yapısal yönünü oluşturan kamu yönetimi daha çok idare kavramı ile anlatılmaktadır. Örneğin 1982 Anayasasında devlet idari teşkilatlanmasının birinci kısmını devlet yani merkezi idare ikinci kısmını ise yerinden yönetim kuruluşları oluşturur. Hukukta insan topluluğu (halk-millet), toprak (ülke) ve iktidar (egemenlik) unsurlarından oluşan devlet; belirli bir toprak parçası üzerinde yaşayan ve belirli bir siyasi iktidara tabi olan insanların oluşturduğu bir topluluk olarak tanımlanır. Uygulamada devlet kişi topluluğu şeklinde bir kamu tüzel kişisi yani kamu idaresi olarak örgütlenmiştir (Gözler, 2018a:33). Burada idare ve yönetim kavramların iç içe kullanımı çeşitli karışıklıklara yol açabilmektedir. Oysa idare Arapça yönetim ise öz Türkçe kökenli aynı anlama gelen iki kelimedir (Gözler, 2018a:59). Türkiye’de gerek devlet yapılanmasında gerekse de hukuk literatüründe idare kelimesinin yaygın kullanımı genel kabul görmüştür. Bu durumun en önemli delili 1982 Anayasası’nın ilgili birçok maddesinde idare kavramının organik (teşkilat-örgüt) ve idari etkinlik (faaliyet) anlamında kullanıldığı açıktır. Dolayısıyla idare (yönetim) kavramı anayasada her iki anlamda da kullanılmaktadır. Hatta tek bir hüküm içerisinde, aynı anda çift anlamda kullanıldığı da görülmektedir. Örneğin anayasanın 123. maddesinde yer alan "idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir" hükmüne göre idare (yönetim) terimi hem "organik (teşkilat-örgüt)" hem de "idari etkinlik (faaliyet)" anlamında kullanılmaktadır (Mecek ve Yıldırım, 2020:1420). Şimdi idare, yönetim ve bu iki eş anlamlı kavramının kamu yönetimi örgütlenmesi bağlamında idari sistemle ilişkisine bakalım. 


İdare ve İdari Sistem 

Oxford İngilizce Sözlüğü, idareyi bir idare eylem, işlerin üstesinden gelme veya icrayı yönetme veya denetleme, yürütme ve idare etme olarak tanımlar. Yani idare, emirlerin ve hizmetlerin takibini içeren bir kavramdır (Hughes, 2014:29). 


Kavram olarak idare vatandaşa hizmet etme sürecinde yer alan faaliyetlerin ortak adıdır. Kamu hizmeti amacıyla kuralların konulması ve bunların uygulanmasının denetlenmesine yönelik olan idari süreçle ilgilenildiğinde ise bir bilimsel disiplin kimliğini kazanmaktadır. İdare, aynı zamanda, bir kuruluşlar bütünüdür. Devlet teşkilatı içindeki merkezî kuruluşlar ve yerel yönetimler gibi kamu kurum ve kuruluşlarını ifade eder. 


Ayrıca idare kavramı bazen Toplu Konut İdaresi, İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi gibi kurumların isimlendirilmesi için de kullanılır. Bundan dolayı idare denildiğinde genellikle kamu hizmetlerinden sorumlu devlet teşkilatının kuruluş, görev, yetki ve sorumlulukları ile ilgili düzenleme ve süreçler ifade edilirken; yönetim denildiğinde ise genel olarak devlete ait olsun veya olmasın sorumlu yöneticilerin işleyiş, çalışma ve davranışları kastedilmektedir (Ömürgönülşen, 2013: 55). Bu kapsamda administration (idare) ve management (yönetim) kavramlarının Latince kökenlerinin de farklı olduğu söylenebilir. Administration kelimesi minor sonra da minisfare kökeninden gelmiştir. Yani önce hizmet etmek anlamında kullanılmış sonra anlayış idare etmek yönünde evrilmiştir. Management ise manus kökeninden gelmiştir. Yani kavram elle kontrol etmek üzerinde odaklanmaktadır. Sonradan bir grup insanın birleşik çabaları olarak örgüt yönetimine evrilmiştir (Hughes, 1992:287). Dolayısıyla literatürde idari sistemin ilgili düzenleme ve süreçleri daha çok idare kavramı ile anlatılmaktadır.


Esasında kamu sektöründe hem "idarî" (administrative) nitelikte spesifik faaliyetlere (örn. kural, süreç ve prosedürler ile bunları uygulayacak ve denetleyecek makam ve mercilerin belirlenmesi; uygulama ve denetim koşullarının belirlenmesi) hem de "yönetsel" (managerial) nitelikte (örn. planlama, örgütleme, emretme, iletişim, koordinasyon, iç denetim, personel yönetimi, bütçeleme, halkla ilişkiler) genel faaliyetlere rastlamak mümkündür. Aslında bu genel nitelikteki yönetsel faaliyetler hem kamu sektöründe (devlet idaresinde) hem de özel sektörde (özel işletmelerin yönetiminde) ortak olan yönlerdir (Ömürgönülşen, 2013:56).


Bu iç içelik karşısında isabetli analizler yapabilmek idari idari sistemlerin, yapılarını ve dinamiklerini tarihsel süreç içerisinde ve karşılaştırmalı olarak değerlendirebilmeye bağlıdır. Örneğin bu konularda çalışmalar yapan Saint Simon, 1814'te tasavvur ettiği devlet yapısında, yaptığı tarihsel süreç çalışmalarına ve karşılaştırmalı analizlerine dayanarak, siyasi düzenin inşasında gerekli bir faktör olarak, ortak çıkarlara hizmet eden ulusal hükümetlerden bağımsız kalıcı ortak kurumların kurulmasını elzem görmüştür. Bununla birlikte, kriz dönemlerinde, mevcut siyasi ve idari düzenlemelerin; tartışmaya, çekişmeye ve büyük reform taleplerine tabi olma eğiliminde olduğunu belirterek böyle durumlarda da önceden var olan siyasi çözüm çağrılarının çok isabetli olabileceğini belirtmiştir (Bauer ve Trondal, 2015:5-6).


Doğal olarak her ülkenin idari sisteminin tarihsel deneyimlerinin ve kültürel, sosyal, ekonomik ve politik ortamının ürünü olması bakımından benzersiz olduğu rahatlıkla söylenebilir. Bu durum her ülkede kendisine has sui generis bir idari sistem oluşmasına yol açmıştır. Bir ülkede verimli işleyen bir idari sistem, başka bir ülkede başarılı olamayabilir. Tüm ülkeler için eşit derecede iyi olan bir idari sistem de yoktur. Ayrıca bir ülkenin en iyi idari sistemi belirli bir bağlamda belirlenir ve değişim ortamında eğer öngörülen değişikliklerin idari sistemde de gerçekleşmesi arzu edilir ise otoriter bir rejime hizmet etmek için kurulan idari sistem, demokratik ve liberal bir siyasi sisteme uygun olmayan durumlara da yol açabilecektir (Win, 2022:1). Çünkü idari sistemin içinde yer aldığı kamu yönetimi evreni sosyal bir yapıdır. Herhangi bir sistem gibi, birbiriyle ilişkili ve birbirine bağlı unsurları, dış ve iç ilişkileri, kurumsal biçimleri ve işlevleri vardır. Sosyal yönetişimde ortaya çıkan iç ve dış sosyal ilişkiler, örgütlenme biçimleri, küresel sosyal sistem kapsamında alt sistemleri vardır. 


İdari sistemlerin küresel sosyal sistem kapsamındaki konumları, onu diğer tüm sosyal alt sistemlerden önemli ölçüde farklı kılmaktadır. Burada toplumsal yaşamın temel koşulu olan zorunlu toplumsal düzenlemeyi ima eden otoritenin kullanılması belirleyici unsurdur. İdari sistem bu işlevini yerine getirirken doğrudan doğruya siyasetle karşı karşıya kalmaktadır. Bu siyaset, kendisine eylemlerine ilişkin temel politikaları sağlayan ve bu konumda yöneten politika uygulayıcısı ve dolayısıyla siyasal iradenin uygulanması için gerekli politik bir araç konumundadır. Bu nedenle idari sistemle siyasal sistem iç içe geçmiş durumdadır. İdari sistem ayıca siyasi iradenin icrası ve yönetim sistemi tarafından alınan kararların uygulanmasına yönelik olması nedeniyle hukukla da yakından ilişkilidir (Brezovnik, Trpin, Pličanič, 2019:1).


Aslında literatürde idare kavramı daha çok hem bir faaliyet (idare etmek), hem de bu faaliyeti yerine getiren kuruluşları anlatmak için kullanılmaktadır. Dolayısıyla kavram kimi durumlarda “yapısal/organik” anlamda, kimi durumlarda "maddi/işlevsel" anlamda, kimi durumlarda da her iki anlamı içerecek şekilde kullanılmaktadır (Tan, 2020:17). Bilindiği gibi demokratik devletlerde ister cumhuriyet ister anayasal monarşi olsun, halkın iradesini temsil eden yasama eylemlerini uygulamaya koyan yeğene unsur devlet kurumlarıdır. Bu durumu alanın uzmanı Alexander Hamilton 1788 yılında The Federalist’te “hükümetin idaresi en olağan ve belki de en kesin anlamıyla yürütmenin alanıyla sınırlıdır ve özel olarak burası idari kuruluşların görev alanına girer” (Shafritz, Russell, Borick and Hyde, 2017:15) şeklinde yazmıştır.  Bu kapsamda bürokrasinin mimarı Max Weber de söz konusu bu idari kuruluşları monokrat hiyerarşi biçiminde yukarıdan aşağıya hiyerarşi içinde hareket eden, tüm adımlarda kontrolü esas alan, politikanın en tepede belirlendiği ve bir dizi ofis aracılığıyla yürütüldüğü, her yönetici ve işçinin bir amirine rapor verdiği ve o kişi tarafından sorumlu tutulduğu bir yapı olarak görmüştür. Bu idari sistem kamu hukukundan kaynaklanan bir dizi kural ve düzenlemeye dayanmaktadır; kontrol sistemi rasyonel ve yasaldır (Pfiffner, 2004:1). 

Daha önce de belirtildiği gibi böylesine mükemmel işlemesine öngörülen idari sistemin atipik bir sistem olarak tüm sosyal sistemlerin bir alt sistemi olduğu söylenebilir. Her sosyal sistemde olduğu gibi, öncelikle onu tanımlamak için kullanılan temel başlangıç noktalarına bağlı olduklarından, idari sistemin sınırlarını da belirlemek nispeten zordur. 


Birçok farklı tanımlara tabi olan idari sistem, her sosyal sistemin girdiği veya elinde tuttuğu ilişkilere ve konuma dayalı olarak kurulmaktadır. Her şeyden önce bunlar; sistemin ilgili çevreyle olan ilişkiler, ardından sistem içindeki ilişkiler ve son olarak da onun yapısı ve işlevleri üzerinden (Brezovnik, Trpin, Pličanič, 2019:101) yani idari kurumlar ve bunların fonksiyonları üzerinden uygulamaya aktarılır. 


Tüm bu açıklamalar kapsamında Türk Devlet Teşkilatında idari sistem çeşitli anlamlarda kullanıldığını belirmek gerekir. 1982 Anayasasının 125. maddesinde yer alan "idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” kuralındaki idare, örgüt anlamında kullanılmıştır. Anayasanın 126. maddesinde yer alan “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır" kuralındaki “idare", idari etkinlik anlamında belirtilmiştir. Anayasanın 123. maddesinde yer alan "idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” kuralındaki idare ise, idarenin hem örgütsel yönünü hem işlevsel yönünü içine alacak biçimde geniş kapsamlı olarak kullanılmıştır.


Esasında kamu kesimindeki idareyi, özel kesimdeki idareden ayırmak için yaygın şekilde kamu yönetimi kavramı kullanılmaktadır. Türkiye’de Kara Avrupa’sında olduğu gibi, kamu yönetimine kısaca “yönetim”, ya da “idare” denilmektedir. Buna karşılık Anglo-Amerikan ülkelerinde, kamu kesimindeki idare için kamu yönetimi kavramı daha çok tercih edilmektedir. Türkiye’de kamu yönetimi kavramı hem hukuk alanında hem yönetim bilimi alanında kullanılmaktadır (Tan, 2020:17). 


Söz konusu bu kapsamda idare ve idari sistem kavramlarını iyi analiz edebilmek için idare kavramına organik yani yapısal ve maddi yani işlevsel anlamda bakıldığında şöyle bir durumla karşı karşıya kalınmaktadır (Tan, 2020:18-19):


İlgili literatürde yapısal anlamda idare, en yalın biçimi ile "yasama ve yargı dışındaki tüm devlet kuruluşlarıdır" şeklinde tanımlanmaktadır. 1982 Anayasası Cumhuriyetin temel organlarını yasama, yürütme ve yargı olarak ayırdıktan sonra, idareye yürütme içinde yer vermektedir. İdare başlığı altında yer alan bölümde ise merkezi idare (m.126), mahalli idareler (m. 127) ile çeşitli kamu kurumlarına (m.130, 135) özel olarak yer verilmekte, ayrıca çeşitli kamu kurumlarına kaynaklık oluşturan kamu tüzel kişiliği (m. 123) düzenlenmektedir. İdare başlığı altında olmamakla beraber, yürütme bölümünde bakanlıkların kuruluşu düzenlenmekte (m. 106/son); ayrıca, çeşitli hükümlerde (m. 128, 161 ve 165) kamu iktisadi teşebbüslerine yer verilmektedir. Yani organik anlamda, idareyi meydana getiren unsurlara öncelik verilmektedir.  


Maddi/işlevsel anlamda idare kavramında ise genel olarak idari işlev, yasama ve yürütmenin saptadığı yönde, hukuk sınırları içinde toplumun yaşamını sürdürmesi için yürütülen kamusal etkinlikler olarak görülmektedir. Bu kapsamda idari işlevin amacı, kamu yararının sağlanmasıdır. İdari işlevin ulaşmak istediği amaç, yasama ve yürütme organı tarafından saptanır. İdari işlevlerin konusu, toplumun ihtiyaçlarını karşılayabilmek ve toplumun yaşamını sürdürebilmek için yürütülen kamu hizmetlerinden oluşmaktadır. 


İdari işlevler ya hukuksal işlem olarak ya da eylem olarak yerine getirilir. İdari işlevler ve bunları yürüten görevliler süreklidir. Yürütme ya da yasamanın değişmesi ile idari işlevleri yürüten görevliler, kural olarak değişmez. İdari işlevler, hukuka uygun olarak yürütülmek zorundadır. İdari işlevler, bir istekle bağlı olmaksızın, idari kuruluşlarca kendiliğinden yürütülür; uygulamaları da kural olarak, idari kuruluşlarca yapılır. Başka bir kamu kuruluşunun ya da kişilerin aracılığına gerek duyulmaz. İdarenin aldığı kararlar, kural olarak, kendiliğinden hukuksal sonuç doğuran kararlardır.


Burada en çok tartışma işlevsel anlamda idare kavramı kapsamında yaşanmaktadır. Aslında idare hukukunun uygulama alanı saptanırken kullanılan idare kavramı da işlevsel anlamda idare olmaktadır. İşlevsel anlamda idarenin öncelikle yasama ve yargı faaliyetlerinden ayrılması, daha sonra varsa yürütme faaliyetlerinden farklılıklarının belirlenmesi gerekmektedir. 1982 Anayasası bu faaliyetleri tanımlamayıp, faaliyetleri yerine getiren organların oluşumu ile yaptıkları işlemlerin hukuki rejimlerini düzenlemekle yetinmiştir.  


İdari Sistemde Unsurlar ve Fonksiyonlar

Tarihsel açıdan bakıldığında idari sistemde birçok unsurun rol oynadığı ve bu unsurların yönetimi büyük ölçüde etkilediği söylenmektedir. Bu unsurların en önemlisi siyasal ekonomi geleneği olmuştur. Ayrıca hukuk ve hukuka ilişkin kurumlar, genel yönetim, devlet memurluğu, mühendislik ve bilim, töre ve felsefi gelenekler ile siyasal ve insancıl ilişkiler, idari sistemin diğer unsurları olarak belirtilebilir. Bu farklı görüşlerin karışımı her dönemde idari sistemi etkilemiş ve bu alanın karmaşıklaşmasına oy açmıştır. Literatürde genel itibarıyla bu unsurlar, insan (çeşitli tüketici gruplar, siyasi liderler, yasama organı üyeleri ve baskı grupları), örgüt (birey ve fonksiyonların üretken yapı içinde bulunması, bir ilişkiler bütünü oluşturulması), yönetim (sonuçlara ulaşmak ve insanlarla diğer unsurları kontrol etmek amacıyla karar verme, bireyleri etkileme ve yönetime yön verme faaliyetleri), kamu politikası (toplumsal sorunları ve bunların çözümlerini belirlemek amacıyla kanun yapma, yönetsel düzenlemeler gerçekleştirme, alternatif çözüm önerileri arasında seçim yapma ve sorunları çözecek yöntemleri belirleme faaliyetleri), norm düzeni ve mali kaynak (ideolojik düşünceler ve siyasi tercihler, anayasa, kanunlar ve yönetsel düzenlemeler ve kamu maliyesi) ve kamu görevlileri (örgütü harekete geçiren ve çalıştıran, bilgili ve tecrübeli olması öngörülen kişiler) şeklinde ele alınmaktadır.  


Bu unsurlardan oluşan idari sistem; itaate dayalı resmi otorite, içsel olarak oluşturulmuş kurallar düzeni, görev farklılaşması, uzmanlaşmayı ve profesyonelleşmeyi içeren bireysel yeterlilikler, uzmanlaşma ve iş bölümüne göre sınıflandırma, hiyerarşik koordinasyon, kural ve kayıtlar aracılığı ile sağlanan süreklilik, resmi örgütlenme, belirli ve özel örgütsel teknolojideki gelişmeler gibi daha da artırabileceğimiz birçok özellikler taşımaktadır (Özer, 2021:13-14). 


Yukarda sayılan unsurlar kapsamında idari sistemin örgüt yapısı analiz edildiğinde, devlet otoritesinin yerine getirilmesinde üç temel fonksiyonun etkili olduğu görülmektedir. Bunlar, öncelikli olarak belirli uyuşmazlıkların çözümünde hukuku kullanan ve kişilerin haklarını koruyan yargısal otoriteler, ikincisi yönetimsel otoriteler olarak bilinen ve devletin yönetme iradesinin yerine getirilmesinde genel olarak görev yapan kuruluşlar, üçüncüsü ise bilimsel, teknik ve ticari faaliyetlerde ülke genelinde hâkim konumda olan yönetsel otoritelerdir. Yürütmenin karmaşıklaştığı oranda, bu faaliyetler farklılaşma ve birbirlerinin alanına müdahale etme eğilimi içine girmektedirler (Özer, 2018:52).

İdari sistemde faaliyetler, önce ulusal devlet yönetimi, yerel yönetimler, kamu iktisadi teşebbüsleri gibi yönetim örgütlerinin, yasal, teknik, sosyal, beşerî ve siyasi bütün yönlerinin genel bir görünümünü ortaya koymakla başlamaktadır. Bu durum yönetiminin tamamlayıcı ve betimleyici özelliğini meydana getirmektedir. İkinci aşamada idari sistem örgütlerinin varlık nedenlerini açıklamak, geliştirilmesini sağlamak ve işleyişlerini iyileştirmek, çalışanların ortak noktalarını belirlemek ve davranışların arkasındaki gerçek nedenleri araştırmak ve somut olayları sistemli görüşler haline getirmekle ilgilenmektedir. Bu da sistem içinde yönetiminin teorik fonksiyonunu oluşturmaktadır. 


İdari sistem içinde her zaman için çalışan ve yöneten düzeyinde kaynaklardan en etkin yararlanmak hedeflenir. Bu kaynaklar yalnızca kamu binaları, makineler, karayolları, demiryolları gibi maddesel malzemeleri kapsamamakta, ayrıca devlet için çalışan çok sayıda insan kaynağını da içine almaktadır. Her açıdan iyi bir yönetim, verimlilik amacıyla maddesel unsurlarını ve enerjisini korumakta ve çalışanların refahını ve ekonomik açıdan rahatlığını en çabuk şekilde sağlamak istemektedir. Bundan dolayı idari sistem içerisinde kamunun eylemleri çok kez tekelci olmak durumundadır. Bu yüzden bu alanda rekabet kuralları işlememektedir. Ancak rekabet olmaması, bütün eylemlerin ve işlemlerin bu kuruluşlarca yapılması anlamına da gelmemelidir. Bu tekelcilik bir ayrıcalık sözleşmesiyle özel ya da yarı kamusal bir kuruluşa devredilebilmektedir (Özer, 2021:16). Bu durum ise devreye özel sektör ve sivil toplum kuruluşları gibi yapıların girmesiyle oldukça karmaşıklaşmaktadır.


Yazar: Prof. Dr. Mehmet Akif ÖZER

Ankara Hacı Bayram Veli Ün. İİBF Öğretim Üyesi

10 görüntüleme0 yorum

Comments


bottom of page