Yerel Yönetimlerde Yeni Yönetişim Anlayışları ve Dijital Yönetişim
Bilindiği gibi yönetişim; örgüt yapıları, sistemleri, yöneticilerin ve çalışanların ilişkileri, karar verme ve hesap verme sorumlulukları ile ilgili bir etkileşim sürecidir. (1- Armstrong, Anona and Li, Yongqiang (2022), “Governance and Sustainability in Local Government”, Australasian Accounting, Business and Finance Journal, 16(2), 12-31, p.15.) Bu yönüyle oldukça geniş kapsamlıdır. Son yıllarda dünya genelinde hâkim olan modern yönetişim sistemlerinin gayri resmi güç ve meşruiyet kullanma süreçlerinde yaşadıkları sıkıntılar ve sorunlar, zaman zaman yerel düzeyde yönetişim çatışmalarına yol açmaktadır. Ayrıca, büyük ölçüde siyasi katılım ve sosyal adalet açısından daha az kapsayıcı olan modern yönetişim sistemlerindeki kusurlar nedeniyle, birçok ülkede geleneksel kurumların yeniden canlandırılması çabaları görülmeye başlanmıştır.
Bunun yanında modern yönetişim sistemlerinin daha üstün ve kalkınmayı sağlamak için en uygun olduğu yönündeki daha önceki varsayımın gözden geçirilmesi de söz konusu olmuştur. Bu şekildeki tartışmalar esasında iki sistemden hangisinin daha iyi olduğu üzerine odaklanma eğilimindedir. İkisinin birbirini nasıl tamamlayabileceğine daha az dikkat edilmiştir. Modern yönetişim sistemlerinin savunucuları yönetişimin karşılaştırmalı üstünlüklerini ortaya koyarken geleneksel otoritelerin ve sistemlerin neden hala güçlü bir şekilde var olduğuna cevap verememektedirler. (2- Obonyo, Jimmy Francis and Muhumuza, William (2021), “The nexus between the traditional system of governance and the local government system in Karamoja, Uganda”, Commonwealth Journal of Local Governance Issue 25: December 116-132, http://epress.lib.uts.edu.au/ojs/index.php/cjlg, pp.116-117.)
Böyle bir ortamda küresel yönetişimin de süreçten etkilenmemesi mümkün değildir. Son yıllarda yönetişim sistemi içinde güçlü devletlerin hâkim rollerini kaybettikleri ve de küresel yönetişimin giderek daha fazla parçalanmakta olduğunu ifade edilmektedir. Bu süreçte özellikle iki eğilim dikkat çekmektedir. Bunlardan ilki ulusötesi yönetişimdir (transnational governance). Örneğin ulusların sınırını aşan sivil toplum kuruluşları bu kapsamda değerlendirilebilir. İkinci eğilim ise yerel yönetimlerin giderek daha fazla uluslararası ilişkiler konusunda aktif olmaya başlamalarını öngören ulusaltı yönetişimdir (subnational governance). (3- Demirtaş, Birgül (2016), ““Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Dış İlişkilerinin Analizi: Merkez-Çevre Etkileşimini Yeniden Düşünmek”, Uluslararası İlişkiler, Cilt 13, Sayı 52, 151-173, s.154.)
Görüldüğü gibi 21. yüzyılda artık teknolojide ve küresel alanda yaşanan altüst oluşlar ve krizler yerel yönetimleri de birebir etkilemektedir. Bu birimlerin yetki alanları dahilinde yaşayan insanlara yönelik hizmetleri salt yerel bir bakış açısı ile sunması artık mümkün değildir. Örneğin yukarıda ana hatlarıyla incelediğimiz iklim krizi ve küresel ısınma da yerel yönetimler için ciddi bir sorundur ve bu sorunların çözümü için bütüncül bakış açılarının geliştirilmesi gerekmektedir. Son yıllarda gündeme gelen akıllı şehir uygulamalarının önemli bir kısmı doğa dostu çözümler önermekte, iklim krizini şiddetlendiren nedenlere alternatifler sunmaktadır.
Bununla beraber daha sık meydana gelen ve kentsel yapılaşmadaki hatalar nedeniyle büyük yıkımlara sebep olabilen seller veya hava kirliliği gibi konular hem bu alanlarda çözüm üretmeyi hem de kriz anında aktif müdahale ve mobilizasyon için teknolojik çözümleri gündeme getirmektedir. (4- İnsani Gelişme Vakfı (INGEV) (2022), Yerel Yönetimlerde Dijital Yönetişim Fırsatları, Sabancı Ün. İstanbul Politikalar Merkezi Yay., s.9.)
Bu hususların yanında değişen toplumsal beklentiler ve yerel yönetim sınırları dahilinde vatandaşlara ek olarak göçmen ve mültecilerle birlikte geniş bir insan topluluğunun yaşaması, demokratik yönetişim doğrultusunda adımlar atmayı ve bu adımları atarken teknolojinin sunduğu imkanlardan yararlanmayı gündeme getirmektedir. Tüm bu çalışmaların etkili ve koordine şekilde yerine getirilmesi ve uluslararası alanda diğer örnek yerel yönetim birimlerinin deneyimlerinden yararlanılması için yerel gündemlerin küresel boyutta ele alınması büyük önem taşımaktadır. (5- Aynı Kaynak, s.9.)
Küreselleşmeyle birlikte yerel yönetimler için ortaya çıkan yeni yönetişim alanları, dijital yönetişimde sağlanan ilerlemelerle oldukça farklı boyutlara gelmiş ve yerel yönetimlerin merkezi yönetim karşısında ağırlığının artmasına yol açmıştır. Bu süreçte dijital yönetişim hem insanların bire bir sosyal medya, mobil uygulama veya sunulan başka araçlar üzerinden doğrudan kendilerini ifade etmelerini mümkün kılarken diğer yandan nesnelerin interneti ve diğer birçok kaynaktan yerel yönetimlere akan veri akışının yasal ve etik ilkeler dikkate alınarak analizini mümkün kılmaktadır. Bu durum ise yerel yönetimlerin demokratikleşmesinin yanı sıra bu alanda geleceğe dair öngörülerde bulunulmasına, gelişen beklentileri ve potansiyel sorun ve fırsatların zamanında okunabilmesine ortam hazırlamaktadır. (6-Aynı Kaynak, s.13.)
Dijital yönetişimin gelişimi paralelinde yerel yönetimlerde sosyal ağların kurulması da oldukça kolaylaşacaktır. Böyle bir ortamda belirli bir gündem özelinde insanların ağlar (networkler) şeklinde bir araya gelmesi, gündemi değerlendirmeleri ve katkıda bulunmaları mümkün olabilmektedir. Bilindiği gibi ağlar özü itibarıyla esnek, konu özgülünde kısa veya uzun dönemli oluşumlardır. İnsanlar belirli bir amaç ve konu doğrultusunda çok farklı siyasi görüşlerden ve sosyo-ekonomik kesimlerden diğer insanlarla bir araya gelebilmektedirler. Bu bir mahalle veya sokakla ilgili bir konuda o mahalle ve sokakta yaşayanların katıldığı bir ağ da olabilir, belirli bir konuda şikayetçi insanları bir araya getirebilir veya hayvan hakları gibi özel bir konuda duyarlı insanların seslerini duyurmalarını da sağlayabilir. Ayrıca bu süreçte STK’lar da kendi içlerinde ağlar oluşturup iş birliği yapmaları için dijital fırsatlardan yararlanılabilir.
Yerel yönetimler dijital yönetişim sayesinde her konuda binlerce STK’nın bilgilendirilmesi ve görüşlerini bildirmesi yerine oluşan esnek ağlar üzerinden karar alma sürecine yönetilenlerin katkısını doğrudan alabilecektir. Ağ oluşumunda dijital imkanların değerlendirilmesi suretiyle mülteciler ve göçmenler gibi toplumsal yapıya entegrasyon süreci içinde olan toplulukların da kendilerini temsil etmeleri için uygun imkanlar elde etmeleri sağlanacaktır. Yerel yönetimler karar alma sürecini geliştirmede ağların oluşumu için kendi kontrollerinde kuracakları sosyal medya platformları ve WhatsApp gibi uygulamaların sunduğu dijital fırsatlardan da yararlanacaklardır. (7- Aynı Kaynak, s.18.)
Gelecekte yerel yönetimlerin dijital yönetişim süreçlerinde daha etkin bir kurumsal yapıda faaliyetlerini yürütebilmeleri için şu hususlara dikkat etmeleri gerekmektedir: (8- Aynı Kaynak, s.23.)
Stratejik ve Bütünlüklü Yaklaşım: Dijital yönetişime dair stratejik ve bütünlüklü bir yaklaşım olmadan başarılı, uzun dönemli ve sürdürülebilir çalışmalar yapmak mümkün değildir. Bu kapsamda tüm paydaşların katılımı ile yol haritaları belirlenmelidir. Hayata geçen dijital çözümler birbiriyle bağlantılı olarak çalışmalıdır.
Toplumun Teknolojik Dönüşüm Konusunda Hazırlanması: Teknolojik altüst oluşun getirdiği fırsatlara ve kaygılara yönelik toplumdaki mevcut ilgiyi geliştirirken teknolojinin sosyal sonuçlarına dair önlemler alınmalıdır. Zararlı sonuçların engellenmesinin yanı sıra potansiyelin kavranıp ona uygun desteklerin verilmesi inovasyon kültürünü de geliştirecektir.
Karar Alma Sürecine Kent Sakinlerinin Katılması: Yerel yönetimler genelde hemen her biriminde dijital çözümlerden yararlanmaktadırlar. Yazılımlar, mobil uygulamalar, online ödemeler, sosyal medya ve websiteleri aktif şekilde kullanılmaktadır. Ancak karar alma sürecine katılmada, toplumsal ağları sürece dahil etmede ve geri bildirim konusunda yeni ve stratejik adımlar atılmalıdır.
Gerçek Zamanlı Katılım/Geri Bildirim: Halkın yönetim sürecine gerçek zamanlı katılımı için uygun platformlar sunulmalıdır. Sosyal medya platformları ve mobil uygulamalar üzerinden arada sırada veya belirli periyotlarla değil, her an yerel yönetimle kent sakinlerinin diyalog içinde olması gerekmektedir.
Geleceğin İşlerine Adapte Olma: Gelecekte iş/çalışma yaşamı değişirken yerel yönetim çalışanlarının değişime uyum sağlaması için önlemler alınmalıdır. Bu aynı zamanda kentlerde inovasyon ve girişimcilik ekosisteminin geliştirilmesi için de gereklidir.
Düzenli Veri Analizi: Veri analizi ve teknoloji geliştirme konusunda kurumsal yapı güçlendirilmelidir. Açık veri platformları bu kapsamda oluşturulmalı, girişimcilerin ve STK’ların bu verileri analiz edip çözüm önerileri geliştirmeleri teşvik edilmelidir.
Dezavantajlı Kesimlere Yönelik Destekler: Dezavantajlı toplulukların özel ihtiyaçlarına göre katılımı pekiştirecek dijital çözümler geliştirilmelidir. Mülteciler, göçmenler, engelliler, hastalar, yaşlılar ve yoksul mahalleler için sosyal girişimcilerin ve STK’ların sunacağı dijital çözümlere destek sunulmalıdır.
Dijital Eşitsizlik: Dijital okuryazarlığın geliştirilmesi ve dijital eşitsizliğin giderilmesi için yerel yönetimlerin öncülüğünde paydaşların koordineli hareket etmesi gereklidir. Kimsenin geride kalmaması ve herkesin teknolojik imkanlardan yararlanması için yerel yönetimler de adım atmalıdır.
Kriz ve Afetler: Deprem, sel, savaş gibi kriz anlarında toplumun yönlendirilmesi ve yardımların koordineli ve etkin şekilde dağıtılması için teknolojik çözümlerden nasıl yararlanılabileceğine dair planlar yapılmalıdır. GPS, uydu fotoğrafları, haritalandırma, SMS ve sosyal medya imkanları bu açıdan değerlendirilmelidir.
Siber Güvenlik ve Etik: Belediyelerin sunduğu hizmetlerin devamlılığının sağlanması ve kent sakinlerinin verilerinin korunması için siber güvenlik önlemleri geliştirilmelidir. Teknolojik çözümlerin sunulmasında kişisel verilerin korunmasına ve etik ilkelere uyulmalı, yerel yönetimler bu konularda öncü bir rol üstlenmelidir.
Kültürel Dönüşüm: Dijital yönetişim teknolojinin kendisi ile ilgili değildir veya yalnızca bir teknolojik çözümün satın alınıp kurulmasıyla sona ermez. Teknolojik çözümlerden dijital yönetişimde yararlanmak için kurum kültüründe değişimlere gidilmeli ve bu konuda siyasi kararlılıktan ödün verilmemelidir.
Yerel Yönetimlerin Paradiplomasi Faaliyetleri
Genellikle yerel yönetimlerin uluslararasılaşma boyutundaki işbirliği ve stratejileri açıklanması amacıyla ülkeler, yoğunluklu olarak dış politika kavramını içeren “paradiplomasi” (yerel dış politika) deyimini kullanmaktadırlar. Yerel düzeyde artık uluslararası ilişkiler daha profesyonel bir şekilde kurulmaktadır.
Paradiplomasi, yerel yönetimler tarafından yürütülen uluslararası ilişkilere verilen genel bir tanımlamadır. Özellikle küreselleşme ile birlikte yerel yönetimlerin küresel politikaları etkileme gücü oldukça artmıştır. Bu nedenle yerel birimler, merkezi yönetimlerin ulusal dış politikalarını destekleyici faaliyetlerde bulunmak, ulusal çıkarlarını uluslararası platformlarda savunmak ve küresel anlamda diğer ülke yerel birimleri ile ortak faaliyetler gerçekleştirmek amacıyla dış politika ilişkileri yürütmektedir. Yereller arası diplomatik ilişkiler 14. yüzyılda Kuzey Avrupa’da bulunan bazı kentlerin değerlerini korumak üzere kurulan Hanseatic Birliği’ne dayandırılsa da tarihin birçok sahnesinde bu tür ilişkilerin geliştirildiği incelenebilir. Ancak endüstri devriminin ardından özellikle Batı ülkelerinde gerçekleşmiş kentleşme süreçleri ve kentlerin karşılaştığı yoğun göç olgusu, yerel birimleri bir arada çalışmaya ve uluslararası platformlarda menfaatlerini korumaya itmiştir. (9- Yaylı, Hasan; Gönültaş, Yasin Can (2018), “Uluslararasılaşan Yerel Yönetimler: Yerel Dış Politika (Paradiplomasi) Kavramına Teorik Bir Bakış”, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 20/2, 271-288, s.279.)
Bu sürece yukarıda ana hatları ile değinilen ulusaltı yönetişim mekanizmaları doğrudan katkıda bulunmuştur. Ulus-devletlerin küresel siyasete hâkim olmaya başlamasından sonra yerel yönetimler arasında ilişkiler yoğunlaşmaya başlamış, zamanla bu durum uluslararası boyut kazanarak yerel yönetimlerin yeni yönetişim anlayışları benimsemelerine yol açmıştır. Esasında yerelin uluslararası alanda da kendini göstermek istemesinin en önemli sebebi küreselleşmedir. Bunun yanında söz konusu diğer unsurlar ayrıntılandırılmak istenirse şu hususlarla karşılaşılır: (10- Demirtaş, Birgül (2016), “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Dış İlişkilerinin Analizi: Merkez-Çevre Etkileşimini Yeniden Düşünmek”, Uluslararası İlişkiler, Cilt 13, Sayı 52, 151-173, ss.155-156.)
Öncelikle her ülkenin idari yapısı ve yasal çerçevesi, yerel yönetimlerin dış ilişkiler bağlamında hangi çerçevede hareket edeceğini belirler.
Yerel yönetimlerin tarihsel geçmişi ve birikimi, dış ilişkilerinde etkili bir faktördür.
Yerel yönetimlerin coğrafi konumu uluslararası alanda faaliyetlerini etkiler. Yakın yerel yönetim birimleri aralarında daha kolay ve düşük maliyetli uluslararası faaliyetlerde bulanabilmektedir.
Yerel yönetimlerin demografik yapısına da dikkat edilmelidir. Örneğin bir yerel yönetim biriminin nüfusunda göçmenler ağırlıklıysa, o birimin uluslararası ilişkilerdeki ağırlığı göçün kaynağı olan ülkeye yönelmektedir.
Merkezi devletin küresel siyaset anlayışı da yerel yönetimlerin ulusaltı yönetişim mekanizmaları oluşturmalarında doğrudan belirleyicidir.
Yerel yönetimlerin maddi imkânları da, dış ilişkilerin hacmi ve yönünü etkilemektedir.
Ayrıca yerel yöneticilerin dış ilişkilere olan ilgisi ve tecrübesi de süreci etkiler.
Son yıllarda yerel yönetimlerin paradiplomasi politikalarını göç ve mültecilerle ilgili gelişmeler de doğrudan etkilemiştir. Ev sahibi toplumlar göçmenlerin yakın gelecekte geldikleri yerlere geri döneceklerini varsaymaktadır. Ancak gerçekte olan göçmenlerin geldikleri ülkede yeni kalıcı hayatlar kurma çabalarının olduğudur. Durum böyle olunca yerel yönetimlerin mültecilere acil destek vermeleri bir zorunluluk olarak ortaya çıkmış ancak mültecilerin kentte kalış süresi uzadıkça ve kente yerleştikçe yerel yönetimlerin öngöremediği ve aslında daha önce hiç planlamadıkları ve yasal yetkiler anlamında tartışmalı sayılabilecek alanlarda da mültecilere yönelik hizmet vermek durumunda kaldıkları görülmektedir. (11- Ateş, Kamil (2020), “Göç Yönetiminde Yerel Yönetimlerin Rolü”, Iğdır Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı 5, 23-40, s.28.)
Günümüzde göç, dünya ülkelerinin birçoğunun dahi tek başına üstesinden gelemeyeceği küresel bir soruna dönüşmüş durumdadır. Yerel yönetimler açısından önemli olan husus, kente gelen göçmenlerin herhangi bir soruna yol açmadan yerel halk ile birlikte yaşayabilmesi adına neler yapıldığının ve nelerin yapılabileceğinin ortaya konulmasıdır. Burada yerel yönetimlere düşen, yerel halk için bu sorumlulukların gereği gibi yerine getirilmesidir. (12- Sezik, Murat (2020), “Türkiye 'de Yerel Yönetimlerin Güncel Kentsel Sorunlara Yaklaşımı”, OPUS Uluslararası Toplum Araştırmaları Dergisi, C.15, S.22, ss.1542-1543.)
Küreselleşen dünyada ulus-devletlere benzer bir şekilde yerel yönetimler de kendi aralarında ekonomik açıdan rekabet içerisindedir. Bu süreçte ekonomi odaklı kent diplomasisi faaliyetleri oldukça önem kazanmaktadır. Bunun yanında kardeş şehir ilişkileri ya da değişik işbirliği girişimleri de kültürel amaçlı olarak gerçekleştirilen uluslararası ilişkilerde, yerel yönetimlerin paradiplomasi çabalarını artırmıştır.
Yerel yönetimlerin paradiplomasi faaliyetlerinde bir diğer önemli çıkar algısı da küresel barışa katkı üzerinde odaklanmaktadır. Gerek çatışmaların öncesinde gerek çatışma devam ederken gerekse de çatışma sonrasında yerel yönetimlerin barışa yapabilecekleri katkılar, paradiplomasi faaliyetlerin odağında yer almaktadır. Bu alanda yapılan teorik çalışmalarda yerel yönetimlerin küresel barış çalışmalarında etkin olmaya çalışırken beslendikleri üç temel motivasyon kaynağı gösterilmektedir: (13-Demirtaş, Birgül (2016), “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Dış İlişkilerinin Analizi: Merkez-Çevre Etkileşimini Yeniden Düşünmek”, Uluslararası İlişkiler, Cilt 13, Sayı 52, 151-173, ss.155-156.)
Kentlerin, ulus-devletlerden farklı olarak silahları yoktur. “Elinde çekiç olana dünya çivi gibi gözükür” sözü, ulus-devletlerin sahip oldukları silahların, dış politikadaki eğilimlerini belirlemede etkili olduğunu göstermektedir. Bu anlayışa göre, silahları ve orduları olmayan yerel yönetimler, dünyaya barış perspektifinden bakmak için daha fazla imkâna sahiptir.
İkinci motivasyon kaynağı olarak yerelin ulusaldan daha az patolojik olması gösterilmektedir. Ulus-devletlerin ürettikleri mitler ve travmalar halkları daha güvenlik odaklı kılarken, yerelin genelde bunlardan uzak olması, yerel yönetimlerin barış aktörü olma potansiyelini arttırmaktadır.
Üçüncü olarak da yerelin varlığını devam ettirebilmesi için barışa ihtiyaç duyması gösterilmektedir. Hem savaşlardan hem de yapısal şiddetten en fazla zarar gören her zaman yerel yönetimler olmaktadır. Savaş çıkması durumunda üst düzey siyasiler, kendilerini koruyabilirken, yerelde yaşayanlar ciddi zarar görmektedirler. Ayrıca, ulus-devletlerin, küresel siyasetteki güçlerini abartmaları, ama yerel yönetimlerin bu tip tutumlardan uzak kalmaları, barış için sahip oldukları potansiyeli işaret etmesi açısından önemlidir. Dünya tarihi, yerel yönetimlerin barış girişimleriyle ilgili pek çok örnek barındırmaktadır. En önde gelen barış girişimi, Barış İçin Belediye Başkanları (Mayors for Peace) adlı uluslararası kuruluştur.
Tarihsel süreçte yerel yönetimlerin küresel çapta ilk örgütlenmesi, 1913’te kurulan Uluslararası Belediye Hareketi (International Municipal Movement-UBH) ile olmuştur. UBH’nin misyonunu 2004’ten bu yana Birleşmiş Kentler ve Yerel Yönetimler Dünya Teşkilatı (United Cities and Local Governments-UCLG) sürdürmektedir. Merkezi Barselona’da olan ve 140 ülkeden 240.000 yerel yönetim ve 175 yerel birliği kapsayan UCLG’nin temel amaçları, ekonomik ve siyasi odaklıdır. Bir yandan yerel düzeyde kalkınmayı ve inovasyonu hedeflerken, diğer yandan yerel ve bölgesel birimlerin küresel yönetişimde daha fazla seslerini duyurmalarını ve dünya barışına katkı sağlamayı da amaçlamaktadır. (14- Aynı Kaynak, s.158.)
Literatürde paradiplomasi üzerine akademik çalışmaların ilk olarak Panayotis Soldatos tarafından gerçekleştirildiği belirtilmektedir. Soldatos geleneksel dış politika ve dış ticaretler üzerinde daha önce benzeri görülmemiş bir biçimde yerel birimler eliyle gerçekleşen ortaklıklar ile bu ortaklıkların getirileri üzerine çalışmıştır. Yerel birimlerin farklı ülkelerdeki yerel birimlerle etkileşim halinde olarak sosyal, kültürel, ekonomik vb. etkiler ile ulusal sınırların delinmesini incelemiştir. Çalışmalarında paradiplomasinin, ulus-altı yönetimlerin, ulus devletlerin diplomatik ilişkilerini etkileyerek çalışmalarını değiştirebilecek eylemleri ürettiği sonucuna ulaşmıştır. Paradiplomasi uygulamada üç katmanlı bir yapıda ortaya çıkmaktadır: Bu katmanlar ve özellikleri şu şekilde özetlenebilir: (15 Yaylı, Hasan; Gönültaş, Yasin Can (2018), “Uluslararasılaşan Yerel Yönetimler: Yerel Dış Politika (Paradiplomasi) Kavramına Teorik Bir Bakış”, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 20/2, 271-288, ss.280-281.)
İlk katmanda ekonomik ilişkiler bulunmaktadır. Ekonomik ve finansal ilişkiler, dış kaynakları yerel birimlere yönlendirme amacı gütmektedir. Yerel düzeydeki birimlerini, uluslararası şirketlerin gözdesi haline getirmek, ihracat pazarı haline dönüştürmek, çeşitli hibe ve kredi desteklerinden yararlandırarak cazibe merkezi ilan etmek gibi ekonomik amaçlar bu katman içerisinde yer almaktadır. Bu aşama değerlendirildiğinde, çok küçük nüfuslu sıradan bir yerel birimin bile dünya ekonomisine yön vermesi mümkün görünmektedir.
İkinci katman kültürel, eğitsel, teknolojik, teknik ve diğer alanlardaki işbirliğidir. Yerel birimlerin ulus-üstü kararlar neticesinde uluslararası bir boyut kazanması yabancı ülkelerle olan yakınlığına bağlı olarak değerlendirilmektedir. Çünkü paylaşabilecek ortak noktaları olan farklı iki ülkedeki yerel birimlerin yakınlaşması mümkün olabilmektedir.
Uluslararasılaşan bu yerel yönetimler, birbirleri ile kültürel, teknolojik ve teknik işbirliği geliştirerek, uluslararası düzeyde genel kabul görebilir. Bu da ulus-üstü yönetimin birçok alanda söz sahibi olmasını sağlamaktadır. Kültürel etkileşim yoluyla uluslararasılaşmış bir yerel yönetimin yaşayanları arasında günlük yaşam farklılığı olmadığından, birinci katmanın daha da genişlemesi sağlanmaktadır. Yani ikinci katman, alt katmandaki ekonomik işbirliği tabanını genişleterek daha da avantajlı bir duruma dönüştürebilmektedir.
Üçüncü ve en önemli katman politik hususları içermektedir. Çünkü bu aşamada yerel birimler, merkezi devletin öngördüğü kimlikten farklı bir kimliğe bürünmeye başlamaktadır. Bu aşamada merkezi devlet artık kendi politika uygulamalarının yanında yerel birimlerin geliştirdiği politikaları da dikkate alarak süreci geliştirmektedirler. Ulusüstü politikaların ulus-altı politikalarla çatışması sonucu dış etkiye açık hale gelmiş yerel birimlerin merkezi devlete karşı gelmesi sorunu ortaya çıkabilecektir. Bu noktada merkezi hükümetin yerelin kararlarına saygılı olarak ortak politikalarla uyumlu dış politika araçları geliştirmesi gerekmektedir.
Yerel yönetimler küreselleşme sürecinde paradiplomasi faaliyetlerinde bulunurken, diğer diplomasi çalışmalarını da sınırları dahilinde sürdürmektedir. Literatürde en çok karşılaşılan yerel diplomasi türleri; sınır ötesi bölgesel mikrodiplomasi (sınırdaş olan kentler arası işbirliği), bölge ötesi mikrodiplomasi (sınırdaş olmayan kentler arası ilişkiler), bölgesel mikrodiplomasi (kentin yakın coğrafyasıyla ilişkileri), küresel paradiplomasi (yerelin küresel meselelerle ilgili tutumu ve uzak uluslarla etkileşimi), protodiplomasi (özellikle kültürel yönden farklı halkları barındıran bölgelerin kendi kimliklerini tanıtmak ve kendi uluslarını inşa etmek için oluşturdukları dış ilişkiler ağı) olarak belirtilebilir.
Yerel yönetimler bu tür diplomasi faaliyetlerini yürütürken, yakın gelecekte bu çalışmaların hangi alanlara evrileceği hususu merkezi yönetimle olan etkileşimlerine bağlı olacaktır. Bu etkileşimin nasıl gerçekleştiğini de şöyle özetleyebiliriz: (16- Demirtaş, Birgül (2016), “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Dış İlişkilerinin Analizi: Merkez-Çevre Etkileşimini Yeniden Düşünmek”, Uluslararası İlişkiler, Cilt 13, Sayı 52, 151-173, s.158.)
İlk olarak, işbirliği içindeki ilişkilerden bahsedilebilir. Bu modelde yerel, merkezle tüm dış politika konularında işbirliği yapmaktadır ve onunla paralel bir küresel siyaset izlemektedir.
İkinci model ise, çatışma ya da rekabetin olduğu durumdur. Burada, yerel ve merkez arasında çıkar farklılıkları göze çarpmakta ve yerel, merkezin izlediği siyasetten farklı hareket edebilmektedir.
Üçüncü modelde ise rekabetçi işbirliğinden bahsedilebilir. Buna göre, genel anlamda işbirliği yapsalar da zaman zaman merkez-çevre arası farklı çıkar algıları ve rekabet gözlemlenebilmektedir.
Yerel Yönetimler ve Yeni Kent Formları
Çalışmada genel olarak ele aldığımız gibi dünya genelinde küreselleşme tüm boyutlarıyla yerel yönetimleri etkileyen en önemli dinamiklerden birisi olmuştur. Bu süreçle birlikte artan sermaye, mal ve insan hareketliliği yerel yönetimlerin toplumsal ve ekonomik kalkınması bakımından yeni birçok fırsatlar sunmaktadır. Ayrıca küreselleşmenin yarattığı bir ikilem olarak 1980’li yıllardan itibaren gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeleri etkileyen yerelleşme eğilimleri kentlerin ve yerel yönetimlerin yetki, görev ve mali kaynak açısından güçlenmesini sağlamıştır.
Küreselleşmenin itici güçlerinden biri olan bilgi ve iletişim teknolojilerindeki hızlı ilerlemeler de 21. yüzyılda yerel yönetimlerin dönüşümünde rolü olan faktörlerdendir. Özellikle kentler arasında ortak platformlar, iş birlikleri ve ağların geliştirilmesi bilgi ve iletişim teknolojilerinin sağladığı olanaklarla mümkün olmuştur.
Tüm bu gelişmeler, içinde bulunulan dönemde yerel yönetimlerin sadece yerel bir aktör değil küresel bir güç olarak öne çıktığına işaret etmektedir. Ancak belirtmek gerekir ki aynı dönemde yerel yönetimler yeni risk, kriz, belirsizlik ve toplumsal hareketlerin yoğun olarak yaşandığı veya hissedildiği mekanlar haline de gelmektedir. (17- Köseoğlu, Özer (2019), Metropoliten Kentlerin Geleceği Yeni Yaklaşım, Model Ve Uygulamalar, SETA Yayınları 132 I. Baskı, Ankara, s.14.) Bu tür sorunların artması öncelikle merkezi yönetimin sorunu küçümsemesinden ve geliştirdikleri politikaların başarısız olmasından kaynaklanmaktadır. Bu durumda ise yerel yöneticiler kendi aralarında yatay işbirlikleri ve yönetişim ağları oluşturarak iklim değişikliği gibi çok boyutlu sorun alanlarına yerel çözümler getirmeye çalışmaktadırlar. (18- Aynı Kaynak, s.33.)
Günümüzde dünya nüfusunun yarısından fazlası kentlerde yaşamakta ve kentleşme oranlarındaki artış da hızla devam etmektedir. Dünya çapında enerji tüketiminin yüzde 60’ından fazlası kentlerde gerçekleşmekte ve küresel sera gazı emisyonları ve küresel katı atığın yüzde 70’i kentlerde üretilmektedir. (19-Aynı Kaynak, s.33.) Böyle bir ortamda yakın gelecekte küresel sorunlarla mücadele öncelikle kentler üzerinden yeni kent formları ile yapılacaktır. Aşağıda söz konusu yeni kent formları özetlenmiştir:
-Güvenli Kentler: Kavram; literatürde ilk kez 1987’de düzenlenen Kentsel Güvenlik İçin Avrupa Forumu’nda tartışılan kent güvenliğinin, 1992’de Avrupa Konseyi tarafından duyurulan Avrupa Kentsel Şartı’nda kent sakinlerinin sahip oldukları haklar arasında sayılmasıyla bugünkü halini almıştır. Söz konusu bu Şart’a göre Avrupa kentlerinin yurttaşları mümkün olduğunca suç, şiddet ve yasa dışı olaylardan arındırılmış emin ve güvenli bir kentte yaşama hakkına sahiptir. 1996’da Afrikalı belediye başkanlarının kentsel suç ve şiddetle mücadele konusundaki talepleri üzerine BM-HABİTAT tarafından “Daha Güvenli Kentler Programı” başlatılmıştır. Böylece kent güvenliği konusu, yerel ve ulusal sınırların ötesinde küresel siyaset gündemine eklemlenmiştir. (20- Aynı Kaynak, ss.39-43.)
-Dayanıklı/Dirençli Kentler: Kavram; yerel yönetimlerin sistemin dışında ortaya çıkan değişime dayanabilme ve onunla baş edebilme kapasitesiyle ilgili uyum süreçlerini ifade etmektedir. Bu yönüyle sosyoekonomik sistemlerle ilişkili olup düzensizliğe direnç becerisine ek olarak uyum, öğrenme ve kendi kendine örgütlenme fikirlerini kapsamaktadır. Bu kapsamda uluslararası platformda 100 Dayanıklı Kent Ağı (100RC), dünyanın farklı bölgelerindeki kentlerin 21. yüzyılda giderek büyüyen fiziki, toplumsal ve ekonomik problemlere karşı daha dayanıklı olmasını sağlama amacıyla oluşturulmuştur. 2013’te kurulan ağ kent yönetiminde dayanıklılık ofisinin kurulması konusunda mali ve lojistik destek sağlamak, güçlü bir dayanıklılık stratejisi geliştirilmesi için uzman desteği vermek, bu amaçla hizmet sağlayıcılara ve özel sektör, kamu sektörü ve kâr amacı gütmeyen sektörlerden ortaklara erişim imkânı sunmak, üye kentlerin iyi uygulamalarından öğrenme ve yardımlaşma ortamı oluşturmak yoluyla kent dayanıklılığı ve direnci için yol haritası geliştirmeyi desteklemektedir. (21- Aynı Kaynak, ss.39-43.)
-Eko Kentler: Dünyada, bir yandan, kentsel alanlarda yaşayan nüfus sürekli artış gösterirken, diğer yanda kent sayısında da artış gözlenmektedir. Özellikle, nüfusu on milyonun üzerinde olan kent sayısındaki artış 21. yüzyılın kentleşme biçimini belirlemektedir. Bugün, GSYH’nin yaklaşık olarak %70'i kentlerde yaratılmasına karşı, küresel enerji tüketiminin %60'dan fazlası kentlerde yapılmakta, sera gazı emisyonunun %70'i ve küresel atığın %70'i kentlerde oluşmaktadır. Nüfusun, ekonomik ve toplumsal faaliyetlerin kentlerde yoğunlaşması sonucu, kaçınılmaz olarak kentsel ve çevresel sorunlar da artmaktadır. Planlama ve altyapı sorunları, doğal ve kültürel çevrenin zarar görmesi, doğal ya da insan kaynaklı afet riskinin artması, konut sorununun çözülememesi, şiddet olaylarının ve suç oranının artması, yoksulluğun artması, ekonomik ve toplumsal ayrışma, kent kimliğinin kaybolması bu sorunların en önemlileri olarak karşımıza çıkmaktadır. Kentleri yaşanabilir kılmak, kentsel yaşam kalitesini yükseltmek ve sürdürülebilir kentsel gelişme ilkelerini yaşama geçirebilmek için önerilen kent modellerinden biri de eko-kenttir. 1970’lerden başlayarak gündeme gelen eko-kent yaklaşımı, bugün de üzerinde durulan bir kent modelidir. Ekonomik gelişme ve çevre koruma dengesinin sağlandığı, doğal ve kültürel değerlerin korunduğu, insan dışındaki canlıların yaşam alanlarına zarar verilmeyen, enerji tüketiminin azaltıldığı, teknolojinin etkin bir biçimde ve çevreyi koruma amacıyla kullanıldığı bir kent modeli olan eko kentin, bu amaçları gerçekleştirecek bir kent yönetimi biçimine gereksinmesi vardır. “Ekobelediyecilik” olarak adlandırılan bu yönetim biçimi, kuruluşu, görev ve yetkileri yerellik ilkesine dayanan, katılımcı, saydam ve hesap verebilir bir yönetim anlayışına sahip, yerel özerklikten yararlanan, mali yönden güçlü kent yönetimlerin varlığını gerektirmektedir. (22- Mengi, Ayşegül ve Seçil Yıldız (2017), “Eko-Kent İçin Yeni Bir Belediyecilik Anlayışı Ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Belediyelerin Geleceği ve Yeni Yaklaşımlar, Ed. M. Güler-M. Turan, Marmara Belediyeler Birliği Kültür Yayınları, İstanbul, s 484.)
-Akıllı Kentler: Kavram; kentsel yaşam kalitesinin iyileştirilmesi için dijital teknolojilerin ve verinin yoğun kullanımına dayanarak kritik paydaşların kent yönetimiyle entegre edilmesini öngörmektedir. Akıllı kentler genelde yenilikçi teknolojilere adaptasyon, büyük verinin kullanımı ve kentsel aktörlerle iş birliği bağlamında tanımlanmaktadır. Akıllı ekonomi, akıllı insan, akıllı yönetişim, akıllı hareketlilik, akıllı çevre ve akıllı yaşam olmak üzere altı temel özellik üzerinden bu kentler yapılandırılmaktadır. Günümüzde yükselen büyük veri ve veri madenciliği uygulamaları, açık veri ve açık kodlu yazılımlar ile Web 2.0 ve sosyal medya uygulamalarının yaygınlaşması, 1990’ların sonundan itibaren popülerleşen e-belediyecilik kavramını da dönüşüme zorlaşmış ve artık e-belediyeciliği aşan akıllı kent aşamasına geçilmiştir. Dünyanın farklı coğrafyalarında yer alan kentler, içinde “akıllı” ifadesi geçen yeşil enerji, sanal kentler, yapay zekâ ve nesnelerin interneti gibi teknoloji odaklı ve veriye dayalı pek çok proje geliştirmekte ve uygulamaktadır. Ancak akıllı kentler sadece günümüz teknolojilerini kullanmaya dayanan bir kent olmanın ötesinde, hizmet sunulan toplumu geliştirmek ve yaşam kalitesini yükseltmek için iyi yönetişimi, ekonomik gelişmeyi, eğitim fırsatlarını ve sosyal eşitliği sağlamayı hedeflemektedir. (23- Köseoğlu, Özer (2019), Metropoliten Kentlerin Geleceği Yeni Yaklaşım, Model Ve Uygulamalar, SETA Yayınları 132 I. Baskı, Ankara, s.14.)
-Ekolojik Kentler: Kavram; doğal çevreyle dengeli, yaşayan doğal sistemlerle etkileşim içinde kurulan bir insan yaşam alanıdır. Bu alanı gerçekleştirme stratejileri arasında yenilenebilir enerji ve hususi araç kullanımını azaltma gibi yollarla enerji ve su tüketimiyle kentsel atıkları minimize etme anlayışı yer almaktadır. Bu kentler, ekolojik sistemlerin faydalarını kullanmaya ve bu varlıkları gelecek nesiller için korumaya ve gözetmeye dayanan entegre kentsel planlama ve yönetim yoluyla yurttaşların ve toplumun refahını iyileştirmek hedefiyle oluşturulmuşlardır. Doğal sistemlerle uyumlu bir şekilde çalışmak için çabalarlar ve sahip oldukları ekolojik varlıklara değer katarlar. Yerel ve küresel çevreye verilen zararı azaltırlar, verimli ve ekosistemi inceleyerek kendi kendine örgütlenen sistemleri öğrenirler. Bu şekilde kendi kendine örgütlenme yoluyla ekolojik çevreye adaptasyon ve dışarıdan gelen çevresel tehditlere karşı direnç gösterme bakımından dayanıklı kentlerle uyumludur. Ayrıca enerji ve su, ulaşım ve atık yönetimi gibi kentsel hizmetlerin verimli ve etkin bir şekilde sunulmasını amaçlaması bakımından da akıllı kentlerle ortak yönlere sahiptirler. (24- Köseoğlu, Özer (2019), Metropoliten Kentlerin Geleceği Yeni Yaklaşım, Model Ve Uygulamalar, SETA Yayınları 132 I. Baskı, Ankara, s.14.)
-Yeşil Kentler: Kavram; temiz hava ve suyu bulunan, doğal afetlere karşı dayanıklı, önemli bulaşıcı hastalıkların yayılma riskinin düşük olduğu, toplu taşım kullanımı gibi yeşil davranışın teşvik edildiği kentleri betimler. Bu yönüyle ekolojik kentlerle birlikte dayanıklı kent yaklaşımının bir parçasını oluşturduğu söylenebilir. Gerek yeni girişilen projelere ve gerekse kentsel yenilenme yoluyla başlatılan projelere bakıldığında ekolojik kentlerle benzer amaçlara sahip olduğu görülmektedir. Yeşil kentlerin belirlenmesinde genel olarak ekolojik ayak izleri, kent sağlığı ve kent ekonomisi kriterleri kullanılmaktadır. Ekolojik ayak izi yaklaşımında, birey veya kentler gibi bir varlığın tükettiği kaynaklarla ürettiği atık miktarı ölçülür ve bulunan oran ilgili eylem düzeyini desteklemek için toprak ve su alanına çevrilir. (25- Köseoğlu, Özer (2019), Metropoliten Kentlerin Geleceği Yeni Yaklaşım, Model Ve Uygulamalar, SETA Yayınları 132 I. Baskı, Ankara, s.14.)
Yöneticilik Anlayışında Değişim ve Profesyonel Yöneticilik
Son yıllarda gerçekleşen teknolojik gelişmeler; bilgi derleme ve işleme, veri tabanları, hizmet sunumunda özel sektörün artan payı, personel yönetiminden insan kaynakları yönetimine geçiş, Weberyen bürokratik organizasyona ve yönetime yöneltilen eleştiriler, post-bürokratik alternatif arayışları, vatandaşların artan hareketliliği, halkın taleplerinin değişmesi, çeşitlenmesi ve artması, özel sektör yönetim ve örgüt model ve anlayışlarının kamu örgütleri tarafından da benimsenmesine yol açmaktadır.
Günümüzde geleneksel örgütlerin temelini oluşturan bürokratik hiyerarşik yapı zedelenmiş, ast-üst arasındaki mesafe daralmış ve böylece örgütler daha katılımcı ve şeffaf hale gelmiştir. Küreselleşmenin etkisiyle birlikte giderek yaygınlaşan özel sektör yönetim ve organizasyon anlayışları halka en yakın düzeyde hizmet sunan yerel yönetimleri de etkilemektedir. Çok hızlı gelişen teknoloji, yerel yönetimlerin geleneksel hizmet sunum yöntemlerini de değiştirmekte ve hizmet sunma sürecini giderek karmaşıklaştırmaktadır. Teknolojik gelişmelerin kentsel hizmetleri geliştirmedeki ve değiştirmedeki potansiyeli yerel yöneticileri yeni hizmet talepleriyle ve farklı yerel yönetici-hemşeri ilişkileri ile yüz yüze getirmektedir. Gelişmiş teknolojiler, yerel yöneticileri, işleri farklı yöntemlerle yapmaya yöneltmektedir. Böylelikle de merkezi yönetimde başlayan yöneticilik anlayışındaki değişim ve profesyonelleşme eğilimi yerel yönetimleri doğrudan etkilemeye başlamaktadır.
Günümüzde yerel yönetimlerde yaşanan sorunların, geleneksel yönetim teknik ve anlayışlarıyla çözülmesi giderek zorlaşmaktadır. Bu nedenle kentsel kamu hizmetine ilişkin beklentilerin karşılanabilmesi için, geleceğe yönelik başarılı öngörüler yapılması gerekmektedir. Bu anlamda geleceğe yönelik vizyonu olan, yerel yönetim birimi için açılım sağlayabilen yöneticilerin görev almaları oldukça önemli hale gelmektedir.
Yerel yönetimlerde seçilmiş başkanların profesyonel niteliklere sahip danışman ve yöneticilerle çalışma konusunda eğilimleri olduğu görülmektedir. ABD ve bazı Avrupa ülkelerinde uygulanan “profesyonel kent yöneticiliği” modeli, kent yönetiminde, yöneticiliği meslek edinen kişilerin, seçilmiş farklı meslekteki kişilere oranla daha verimli çalışabileceği düşüncesine dayanmaktadır.
Bilindiği gibi kamu hizmetleri; rekabet baskısının olmadığı dönemlerde klasik yönetim anlayışıyla, katı mevzuat, politik endişeler ve yönetimde bulunan insanların statükocu anlayışları çerçevesinde sunulmuştur. Bu hizmetleri kullananların başka alternatiflerinin bulunmadığı ve ülkenin gelişmişlik düzeyi ile hizmeti kullananın gelir durumuna göre, eğitim, sağlık ve ulaşım gibi temel kamu hizmetlerini seçme şanslarının olmadığı, değişmez bir kural olarak kabul edilmiştir. Ancak küreselleşmenin etkisi, köyden kentlere olan göç ve kent nüfusunun artmasıyla birlikte kentlerin merkez çevrelerinin görünümü, yaşamın ve yaşayanların kalitesini yükseltirken, aynı zamanda beraberinde toplumsal anlamda eşitsizlikleri de getirmiştir. Bu anlamda yerel yönetimlerin sorumlulukları artmış ve görevlerine yenileri eklenmiştir. Sadece hizmet götürülen değil, üretim de yapan ve istihdam alanları yaratan girişimci yerel yönetimler ortaya çıkmıştır. Böyle ortamda küreselleşmenin de doğrudan etkisiyle mevcut yerel yönetim yapılarında, yürütme organının daha fazla öne çıkartıldığı görülmektedir. Bu gelişmede, girişimci yöneticilik akımının önemli etkisi olmuştur. Artık birçok gelişmiş ülke yerel yönetim kuruluşlarında çok ağıt eleştiriler alan klasik yöneticilik anlayışı terkedilmiş, profesyonelleşmeye geçiş için hazırlıklar başlamıştır.
Yerel yönetimler, daha önceleri ihtiyaç, eşitlik, dürüstlük ve sosyal denge üzerinde odaklanmışken yeni yönetim anlayışıyla birlikte, ekonomiklik, etkinlik, verimlilik ve kalite hedeflerine yönelmekte, daha profesyonel yönetimlerle “kamu işletmeleri” ve “müşterinin/vatandaşın farkında olma” ilkeleriyle hareket etmektedirler. Böylece yerel idarecilik anlayışı yerine girişimci yerel yönetimlerin ortaya çıktığı görülmektedir. Küreselleşme ile yoğunlaşan rekabet ortamı içerisinde yerel yönetimlerin eğitim, sağlık gibi bazı hizmet alanlarında özel sektörün devreye girmesi yerel yönetimlerin daha girişimci bir anlayışla yönetilmelerini zorunlu kılmaktadır. Ayrıca her geçen gün giderek büyüyen metropol kentlerin yönetiminde önemli işlevleri olan yerel yönetimlerin küresel bir aktör olarak, dünyanın değişik kentleriyle ve uluslar arası kurumlarla doğrudan ilişki kurmaya başlaması yerel yönetimleri girişimci bir yönetim anlayışı içerisinde olmaya zorlamaktadır.
Yönetimde yeni bir paradigma değişimi olarak küresel ve uluslararası boyutu ile son yıllarda giderek yaygınlaşan yeni kamu yönetimi anlayışının da yerel yönetimler açısından önemli etkileri olmuştur. Bu etkileri; özel sektörün yönetim ve tekniklerini yansıtan uygulamaların benimsenmesi, örgütsel açıdan daha esnek ve yalın örgütlenmeler, kaynak kullanımında ekonomiklik, etkinlik ve verimliliğe olan vurgunun artması, performans yönetimi ve performansın ölçülmesi, esnek çalışma koşulları ve sözleşmeli personel çalıştırmanın yaygınlaşması, kamu hizmetlerinde müşteri (vatandaş) odaklılık anlayışının gelişmesi, kamu sektörü bünyesinde sözleşmeye dayalı ilişkilerin geliştirilmesi ile “hizmet sunan” ve “hizmet satın alan” rollerinin ayrılması, hizmet sunumunda rekabetin, piyasaların ve piyasa benzeri yaklaşımların geliştirilmesi olarak belirtilebilir. Yeni kamu yönetimi anlayışının işletmecilik ve piyasa yönelimli yaklaşımların benimsenmesi açısından yerel yönetimlerde merkezi yönetime oranla daha çok etkili olduğu görülmektedir. Halkın beklentilerine göre hizmetleri etkin ve verimli sunmak için özellikle belediyelerin hizmetleri özelleştirdikleri ve piyasa yöntemlerine göre sundukları görülmektedir. Küreselleşme ile gelişen piyasa süreci dünya genelinde yerel yönetimleri küresel şirketlerle de karşı karşıya getirmektedir. Altyapı, ulaşım, içme suyu gibi hizmetlerin bu şirketler tarafından sunulması ulusal düzeyde kaynakların yabancı sermayeye yöneltildiği noktasında eleştirilere neden olmaktadır. Dünya Bankası, OECD gibi kuruluşlar ve uluslar arası şirketler bu süreçte etkili olmaktadırlar. Bu durumda yerel yönetimlerde profesyonel yöneticiliğin önemi daha da artırmaktadır.
Görüldüğü gibi yeni kamu yönetimi anlayışı ile birlikte yönetimde etkin bir şekilde temsile, katılıma, yerinden yönetime, hesap verebilirliğe, şeffaflığa ve vatandaş memnuniyeti odaklı yapılanmaya doğru bir yöneliş söz konusudur. Artık yönetimler kendilerine biçilen yeni rolü üstlenmek, yetki ve görevleri dâhilindeki alanları yönetmek durumundadır. Değişimin ve gelişimin yönetilebilmesi, kamu yönetiminde çağdaşlaşmanın gerçekleştirilmesi için nitelikli insan gücüne duyulan ihtiyaç artmıştır. Vatandaşın değişen ve gelişen bu süreçte hem merkezi hem de yerel yönetimlerden talepleri artmış, beklentileri yükselmiştir.
Modern ve çağdaş düzeyde herkese eşit şekilde hizmet sunan, kapasitesini sürekli yenileyebilen, yerel kaynaklarını verimli kullanabilen, kendi kendine yeten, üreten, yeterli mali kaynaklarla desteklenen yerel yönetimler; halka en yakın yönetim birimleri (26-Kalkınma Bakanlığı (2014), Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Kalkınma Bakanlığı Onuncu Kalkınma Planı 2014-2018, Ankara, s.1.) olarak kendilerinden beklenen bu etkin fonksiyonları yerine getirmek için söz konusu paradigma değişimini kendi personel politikalarına yansıtmak zorundadırlar.
Yerel Yönetimlerde Finans Krizi, İflas ve Yeniden Belediyeleştirme
Küreselleşme sürecinde sürekli ortaya çıkan teknolojik gelişmeler, kentleşme ve demokrasinin niteliğinde ortaya çıkmış değişmeler gibi günümüzdeki ulus-devletlerin yapılarında da değişikliğe neden olmuştur. (27- Yaylı, Hasan; Gönültaş, Yasin Can (2018), “Uluslararasılaşan Yerel Yönetimler: Yerel Dış Politika (Paradiplomasi) Kavramına Teorik Bir Bakış”, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi 20/2, 271-288, s.275.)
Bundan en çok etkilenen, belirli bir coğrafi alanda kamu gücünün doğrudan yerel toplumsal güçler tarafından kullanılmasını içeren yerel yönetimler olmuştur. Çünkü yerel birimlerde yaşayan halk, küreselleşme ve modernleşme sürecini sürekli desteklemiş, daha fazla özgürlük arayışı içinde olmuş ve bu durum dünyanın diğer yerel birimlerinde de aynı şekilde gerçekleşmiştir. Özellikle küreselleşme süreciyle evrilen yerel yönetimler ve yerel yönetim anlayışları ulus-devletlerin geleneksel merkeziyetçi bakış açılarında değişikliklere neden olmuştur.
Günümüzde yerel yönetimler, karmaşık bir organizasyonel mozaiğin parçası haline gelmişlerdir. Yerel hizmetlerin sunulmasında; yerel yönetimlerin özel ve kamu sektörü ile gönüllü kuruluşlarla paylaşılan yetkisini ifade etmek için, daha önce genel hatlarıyla incelenen yerel yönetişim kavramı kullanılmaktadır. Yerel yönetimler ayrıca, yeni paradigma olarak görülen ortaklıklar yolu ile toplumun daha eğilimli grupları ve dezavantajlı çocuklar, yaşlılar ve engellilerin sorunlarını aşmak için politika yapmak ve hizmet dağıtmaktadırlar.
Yerel yönetimlerin bu şekilde görev ve sorumluklarının geniş olması bu kurumların gelir kaynaklarının fazla olması sonucunu doğurmuştur. Genellikle yerel yönetimler; vergi gelirleri, gayri menkuller üzerinden alınan ticari kazanç vergileri, genel bütçe vergi gelirlerinden alınan paylar, diğer merkezi yönetim yardımları ve verdikleri hizmet karşılığında aldıkları harçlar, resimler, satış gelirleri ve borçlanmalar (28- Arslan, Erkan (2018), “İngiltere’de Yerelleşme Politikaları ve Yerel Yönetimler”, İnsan ve Toplum Bilimleri Araştırmaları Der., 7 (4), 2868-2884. Retrieved from http://www.itobiad.com/issue/39481/442187, ss.2879-2880.) üzerinden hizmetlerin sürdürmeye çalışmaktadırlar. Bu gelir kalemleri ülkelerin sistemlerine göre değişmektedir.
Yerel yönetimlerin görevlerindeki bu fazlalık ve karmaşıklık bunun yanında bu hizmetleri yerine getirebilmeleri için merkezi bütçeden aldıkları paylar ve diğer vergi gelirleri, bu kuruluşları sık sık yönetimsel ve finansal krizlerle karşı karşıya bırakmaktadır. Bu durumda da sık sık gündeme yerel yönetimler reformları gelmektedir. Fakat yerel yönetimlerle ilişkili yapılması planlanan düzenlemeler çeşitli nedenlerle (siyasi kaygılar, ekonomik yetersizlikler, yöneticilerin tutumu, sorunların çözüm önerilerinin zayıf olması vb.) uygulama alanı bulmaya muktedir olamamaktadır. (29- Urhan, Vahide Feyza (2008), “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması”, Sayıştay Dergisi, S.70, s.99.) Durum böyle olunca da krizler süreklilik kazanmaktadır.
Genel olarak, yerel yönetim, kamunun ekonomik kaynakları yönetme yetkisini yerel yönetime devrettiği kamu hizmetlerini ve sosyal refahı sağlamak için bir kamu aracısı olarak hareket eder. (30- Muhtar, Taufiq Arifin, Sutaryo (2021), “Performance Accountability in Indonesian Local Governments: Does Monitoring Really Work?”, International Journal of Business and Society, Vol. 22 No. 3, 2021, 1673-1692, p.1675.) Bu kapsamda kamusal hizmetlerin verimlilik, etkililik ve tutumluluk ilkeleri çerçevesinde sunulması amacıyla merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında işbölümü yapılmaktadır. Bu iş bölümü demokrasi, kamu yararı, katılım, özerklik ilkeleri temelinde toplumsal ihtiyaçlara göre belirlenmektedir. İşbölümünde ilkesel olarak, bir alanda yaşamaktan kaynaklı yerel ve ortak nitelikli hizmetlerin yürütülmesinde yerel yönetimlerin yetkili olması ve bu yönetimlerin kendileri ile ilgili konularda belirli oranda özyönetime sahip olması esastır. Bu esas çerçevesinde merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin görev ve yetki alanları gözden geçirilerek, çakışan ve yukarıda belirtilen ilkelerle çelişen görevlerin yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliğine uygun biçimde yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. (31- Kalkınma Bakanlığı (2014), Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Kalkınma Bakanlığı Onuncu Kalkınma Planı 2014-2018, Ankara, s.156.)
Yerel yönetimlerin gelirleri karşısında merkezi yönetim onlardan belli düzeyde performans beklemekte ve tüm faaliyetlere yönelik kendilerini hesap verebilir kılmalarını istemektedir. Yeni kamu yönetimi kavramının ortaya çıkmasından beri performans sorumluluğuna ilişkin artan endişe, bölgesel özerklik yoluyla ademi merkeziyetçiliği uygulayan tüm ülkelerde hararetle tartışılır hale gelmiştir. (32- Muhtar, Taufiq Arifin, Sutaryo (2021), “Performance Accountability in Indonesian Local Governments: Does Monitoring Really Work?”, International Journal of Business and Society, Vol. 22 No. 3, 2021, 1673-1692, pp.1673-1674.)
Yerel yönetimler, geleceğin ortak vizyonlarına ulaşmak için tüm aktörlerle işbirliği içinde olmak, topluluklara en yakın yönetim düzeyi olarak onlarla yakın ilişkiler kurmak ve onların ihtiyaçlarını gidermek için gerekli finansmanı sağlamak zorundadırlar. Özellikle altyapı hizmetlerinin sağlanması süreçlerinde halkı bilgilendirmek ve katılımcı bir yönetim yaklaşımı sergilemelidirler. (33- Osborne, Caroline; Mayo, Liam; Bussey, Marcus (2021). “New frontiers in local government community engagement: Towards transformative place-based futures”, Futures 131, 1-8, p.8.) Yakın gelecekte merkezi yönetimlerin meşruiyetlerini nasıl sürdürecekleri, yerel topluluklarla ilişki kurma ve yerel bağlama uygun ve anlamlı yollarla onlara cevap verme kapasitelerini geliştirme yeteneklerine bağlı olacaktır. Elbette dünya çapında hükümetler de dahil olmak üzere kurumlar için büyük bir sorun olan güven yokluğunda bunu başarmak oldukça zor olacaktır. Devlete duyulan güvenin düşük olması, bireylerin demokratik süreçle ilgili hayal kırıklığına uğramalarına ve sonuç olarak yaşadıkları toplumun siyasi yaşamına katılma konusunda daha az istekli olmalarına yol açacaktır. (34- Aynı Kaynak, p.2.)
Bu süreçte yerel yönetimler için en büyük tehlike finans krizi yaşamamaları ve iflas riski ile karşı karşıya kalmamalarıdır. Mali zorluk içinde olan yerel yönetim birimleri iflas durumuna girmeden önceki aşamada normal olarak bir mali baskı içine girmektedirler. Mali baskıyı ortaya çıkaran temel neden ise yerel yönetimlerin aşırı borçlanmasıdır. Her türlü mali sorun doğrudan iflasa yol açmasa da, mali krizlerin iflastan bir önceki aşama olduğu ifade edilebilir.
Yerel yönetimlerin yaşadığı mali sorunlar temelde iki başlıkta ele alınabilir. İlki, büyük ve olağandışı bir şekilde yaşanan ani bir mali şok; ikincisi ise, uzun süre devam eden, gelir artırımıyla ve harcama kesintileriyle kısa zamanda çözülemeyecek bir boyuta ulaşan operasyonel açıklardır. İlk durumda yaşanan mali baskıda, maliyetler uzun vadeli bir finansman yöntemi ile çözülebilir. İkinci durumda ise süregelen yapısal açıklar ve kaynak yetersizliği nedeniyle ortaya çıkan mali baskı ile mücadele etmek daha zordur. Çünkü burada yapısal bir sorun söz konusudur ve borçlanma ile finansman yönteminin bu sorun üzerinde etkisi çok az olacaktır. Hatta bu yöntemin kullanılması daha da olumsuz sonuçlar doğurur. Sonuçta ise sözleşmelerin ihlal edilmesi, gerekli düzeyde hizmet sunamama ve borçları ödeyememe gibi sorunlar ortaya çıkabilir. Ancak, iflasa tipik olarak götüren gelişme borçların fiili olarak ödenmemesi veya böyle bir olasılığın ortaya çıkmasıdır. Bu borçlar sadece kredi türü borçlardan değil, ücretler, tedarikçilere olan borçlar gibi çeşitli borçlardan oluşmaktadır.
Yerel yönetimlerde iflas genellikle yanlış mali yönetimin bir göstergesidir. Mali açıdan başarısızlık sadece yönetimsel bir başarısızlık değil politik başarısızlık anlamına da gelmektedir. Çünkü yaşanan güçlü mali sıkıntıların çoğu yerel yönetim düzeyinde uygulanan başarısız politikaların bir sonucudur. Sıkı bütçe kısıtına uyulmamasının mali açıdan sorumsuzluğa teşvik etmesi ve ihtiyatsız bir borçlanmaya neden olması bu kapsamda değerlendirilebilir. Ayrıca yerel yönetimler, makroekonomik dalgalanmalara ve demografik değişimlere karşı hassasiyetleri olup çeşitli politik ve kurumsal sınırlamalara tabidirler.
Dolayısıyla sistematik olarak birçok faktör yerel yönetim iflasına yol açmaktadır. Bu faktörler içsel ve dışsal, politik ve ekonomik, kısa ve uzun dönem olmak üzere birbirleriyle örtüşen ve ilişkili üç perspektiften ele alınabilir. İçsel faktörler genellikle yerel yönetimlerin iç işleriyle ilgili politik zafiyetlerle ilgilidir. Bürokratlar ve kamu çalışanları tarafından harcama artışı baskısı, etkin olmayan bürokratik işleyiş, kötü yönetilen bütçe ve muhasebe işlemleri içsel faktörleri oluşturmaktadır. Dışsal faktörler ise yerel yönetimin kontrolünde olmayan demografik ve sosyo-ekonomik değişim, enflasyon ve işsizlik gibi faktörlerdir. Sosyo-ekonomik değişimler ve bürokratik kültür uzun dönemli faktörlere, geçici bürokratik etkinsizlik ve bütçelemede yetersizlik de kısa dönemli faktörlere örnek gösterilebilir. Ayrıca, çeşitli çıkar grupları tarafından yapılan hizmet talebi politik faktörler, durgunluk nedeniyle oluşan gelir düşüşü de ekonomik faktörler kapsamında değerlendirilebilir.
Ayrı ayrı ele alındığında söz konusu faktörler yerel yönetim iflasının önemli unsurlarını oluşturmaktadır. Ancak, burada her mali kriz yaşayan yerel yönetim biriminin iflas edeceği anlamı çıkmaz. Buradaki kilit unsur merkezi yönetimin rolüdür. Merkezi yönetimin acil mali yardımda bulunması veya krizden çıkması için borçlanmasına kefil olması gibi çeşitli müdahalelerde bulunup bulunmaması yerel yönetim iflasında genel olarak belirleyicidir.
Merkezi yönetimler, mali baskı içinde olan yerel yönetimlerin durumunun diğer ekonomik risklerle yüksek derecede korelasyon içinde olmaları nedeniyle müdahale etmeyi tercih edebilirler. Bu da merkezi yönetimin her şart altında yerel yönetim yükümlülüklerine örtülü bir kefalet verdiği algısını oluşturur. Böylece, merkezi yönetimin bu müdahalesi ahlaki riziko sorununun ortaya çıkmasına neden olabilir. Çünkü bu tür beklenti içinde olan yerel yönetimlerin ekonomik anlamda daha ihtiyatlı davranmaları için gerekçeleri azalır ve aşırı derecede borçlanmaya gidebilirler. Borç verenler ise bu beklentiyle karşı taraf riskini göz önünde bulundurmayabilirler. Bu bağlamda, yerel yönetimlerin borcunun geri ödememesi durumunda iflasın mümkün olması hem borç alan hem borç veren tarafların hak ve yükümlülüklerinin açıkça belirlenmesi açısından oldukça önemli hale gelir. Ayrıca, yerel yönetim iflası merkezi yönetimin yerel yönetim borcuna örtülü olarak kefil olmayacağı beklentisinin pekişmesine de yardımcı olur. (35- Gündüz, İsmail Orçun; Yakar, Soner (2013), “Yerel Yönetim İflası Ve Türkiye Değerlendirmesi”, Ç.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 22 (2),145-164, ss.146-148.)
Yerel yönetimlerin iflasının yanında diğer bir tehlikeli durum da yeniden belediyeleştirme sürecidir. Yerel halkın ihtiyaçlarının giderilmesinde en önemli unsurlardan biri olan belediyeler, yerel nitelikli gereksinimleri gerek kendi himayeleri kapsamında gerçekleştirebilirler gerekse de özel teşebbüslere aktararak işlerin görülmesini sağlayabilir. Fakat konu kamu yararı olduğu zaman, halkın gereksinim duydukları hizmetlerin sürekli gerçekleştirilmesi gerekir. Kamu yönetimi ve özel sektör arasındaki iş birliği, özel şirketlerde yapılan hizmet sözleşmeleri kamu yararına herhangi bir katkısı olmayacağı gibi bazı dezavantajlı sonuçların gerçekleşmesine de sebep olabilir. Bu kapsamda, yerel yönetimler, kentsel hizmetlerin özel şirketler vasıtasıyla gerçekleştirilmesinde, kamu yararının azalması durumunda belediyeler aracılığıyla gerçekleştirilen sözleşmeleri ve taahhütleri feshederek, bu hizmetleri kendisi yerine getirebilir.
Sektörlerde yeniden belediyeleştirme nedenleri elbette ki fiyat ve hizmet kalitesinden memnuniyetsizlik, yatırım eksikliği veya yerel makamların denetimsizliğinden kaynaklanan olağan özelleştirme eksikliklerinden kaynaklanmaktadır. Yeniden belediyeleştirme faaliyetlerini çeşitli kamu hizmetleri kapsamında birçok ülkede ortaya koymak mümkün olabilir. Bu kapsamda, özellikle Almanya’da hizmet veren belediye birimlerinin en başta enerji ve su konularına yönelik kamu hizmetlerinin yeniden belediyeleştirilmesi bu akımın önemli bir kısmını kapsamaktadır. Almanya’da yaşanan yeniden belediyeleştirme faaliyetlerinin yanında az da olsa Avrupa’nın birçok ülkesinde kamu hizmetlerinin belediyeler aracılığıyla yeniden gerçekleştirildiği söylenebilir. Gerçekleştirilen kamusal hizmetlerin türü ülkelere göre çeşitlilik gösterse de ortak olarak paylaşılan konu, hizmetlerden en çok katkının sağlanması amacıyla hizmetlerin belediyeler tarafından gerçekleştirilmesidir. (36- Yıldırım, Arzu (2021), “Yerel Yönetimlerde Hizmetlerin Sunumunda Yeni Bir Yöntem: Yeniden Belediyeleştirme”, Kamu Yönetimi Ve Politikaları Dergisi, 3(2), 383-401, ss.388-389.)
Uygulamada yeniden belediyeleştirmeye kamu hizmetlerinde fayda sağlanamadığı durumlarda başvurulduğu görülmektedir. Bu şekilde hizmetlerin iyileştirilmesiyle beraber daha fazla kamu yararı sağlanacağı, hizmetlerin sunumunda karşılaşılan bazı olumsuzlukların azalacağı görüşü yatmaktadır. Bu yöntem ile daha modern yönetim tekniklerinin kullanılacağı, daha önce sağlanan katkıdan daha fazla katkı sağlayacağı görüşü bulunmaktadır. Yeniden belediyeleştirme ile vatandaşların eski duruma göre hizmet kullanma konusunda daha az ücret ödeyecekleri söylenebilir. Ancak bütün kamu hizmetlerinin tamamının kamu kurumları aracılığıyla gerçekleştirilmesi günümüzde pek mümkün görünmemektedir. Eğer vatandaşlara özel sektör tarafından sunulan bir hizmet ile vatandaşlar daha fazla fayda sağlayacak ise o hizmetin özel sektör tarafından yerine getirilmesi; hizmetin kamu kurumları tarafından sunulması sonucu vatandaşlar daha fazla fayda sağlayacaklar ise o hizmetin kamu kurumları tarafından gerçekleştirilmesi daha yerinde olacaktır.
Yeniden belediyeleştirme uygulamalarına geçilmesinin nedenleri arasında hizmetlerin sunumunda yaşanan aksaklıklar, sunulan hizmetlerden bütün vatandaşların eşit bir şekilde yararlanamaması, özel işletmelerin hizmet sunumlarında yaşanan sorunlar, özel şirketler tarafından sunulan hizmetlerde vatandaşların yüksek ücretler ödemeleri gibi nedenler sayılabilir. (37- Aynı Kaynak, ss.398-399.) Henüz yaygın bir şekilde görülmeyen bu uygulamaların yerel yönetimlerin geleceğinde yerel gündemin üst sıralarında olacağını şimdiden söylemek mümkündür.
Yazar: Prof. Dr. M. Akif Özer / Ankara Hacı Bayram Veli Ün. İİBF Öğretim Üyesi