5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda tanımlandığı şekliyle kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının tanımı, kamu zararını oluşturan haller ve kamu zararının takip ve tahsiline ilişkin usul ve esaslar 5018 sayılı Kanun ile söz konusu kanuna istinaden yayımlanan yönetmelik ve genel tebliğde düzenlenmiş olmakla birlikte uygulamada kamu zararından doğan alacakların takip ve tahsilinde yanlış veya eksik işlemler yapılmakta ve söz konusu işlemler kamu zararından doğan alacağın karşılıksız kalmasına yol açabilmektedir.
Bu nedenle kamu zararının tespiti kadar doğru bir şekilde takip ve tahsili de önem arz etmektedir.
Bu makalemizde kamu zararından doğan alacakların takip ve tahsil usulleri ilgili mevzuat hükümleri ışığında irdelenecektir.
1. Kamu Zararını Tazminle Yükümlü Olanlar: Sorumlular ve İlgililer
5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesine göre;
- Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir.
- Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esaslar Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.
Kanunun söz konusu hükmüne istinaden yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’de “sorumlu” ve “ilgili” şu şekilde tanımlanmıştır:
Sorumlu: Kamu zararının oluşmasına sebep olan kamu görevlisi.
İlgili: Kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek ve/veya tüzel kişi ya da kişiler.
Söz konusu tanıma göre İlgili; gerçek veya tüzel kişi, kamu veya özel sektör mensubu olabileceği halde sorumlu, ancak bir kamu görevlisi (harcama veya gelir sürecinde bulunan ya da kamu mallarının yönetiminde görev alan) olabilir.
Yönetmeliğin “Sorumluluk” başlıklı 5’inci maddesinde;
“Kanunun ilgili maddeleri gereğince, kamu görevlileri; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, yönetilmesinden, kullanılmasından, korunmasından, kötüye kullanılmaması ve her an hizmete hazır bulundurulması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludurlar.
Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının geri ödenmesi sürecine, kamu görevlileri ile birlikte ilgililer de dahil edilir.” denilmektedir.
Söz konusu yönetmelik hükmüne göre kamu zararının geri ödenmesi sürecine dahil edilecek sorumlu veya ilgililer tespiti yapan merciin kararında belirtilir.
İdari denetim, iç denetim, teftiş ve inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararı nihai olarak üst yönetici tarafından değerlendirmeye göre sorumlular ve/veya ilgililerden tahsil edilir.
Sayıştay denetimi sonucunda tespit edilen kamu zararında ise durum farklıdır. 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7’nci maddesine göre “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. Kamu zararına sebep olunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile sonuçlandırılır.
Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.”
Bu hükme göre, Sayıştay tarafından tespit edilen ve hükme bağlanan kamu zararı ilgililer tarafından değil, sorumlular yani 5018 sayılı Kanuna göre mali görev ve sıfatı bulunan kamu görevlileri (harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri, muhasebe yetkilisi, taşınır kayıt yetkilisi gibi) tarafından tazmin edilir.
Yargı mercileri tarafından tespit edilen kamu zararının kimden tahsil edileceği mahkeme kararında belirtilir.
1.1. Kamu Zararından Sorumlu Tutulabilecekler
Sayıştay tarafından yapılan denetim sonucunda tespit edilen ve hükme bağlanan kamu zararından 5018 sayılı Kanunda “sorumlular” olarak ifade edilen;
1- Harcama yetkilisi
2- Gerçekleştirme görevlileri
3- Muhasebe yetkilisi
sorumlu tutulur.
Söz konusu sorumlular kanuna aykırılığın türüne göre bazen tek başlarına bazen de birlikte sorumlu tutulur.
1.1.1. Harcama Yetkilisi
5018 sayılı Kanuna göre harcama yetkilisi harcama sürecinin başından sonuna kadar yer aldığından, diğer bir deyişle, giderin yapılmasına karar verilmesinden ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin denetim ve gözetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, harcama yetkilisi hem yapılan harcamanın mevzuata uygunluğundan hem de harcama belgelerinin tamlığı ve doğruluğundan sorumludur.
Bununla birlikte, harcama yetkilisi bu hususlarda tek başına değil, gerçekleştirme görevlileri ile birlikte sorumlu tutulur. Harcama yetkilisinden tek başına sorumlu olduğu husus ödeneği bulunmadığı halde harcama veya ödeme yaptırmaktır.
1.1.2. Gerçekleştirme Görevlileri
5018 sayılı Kanuna göre gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Gerçekleştirme görevlileri;
1- Ödeme emri belgesini düzenleyen (imzalayan) ve ön mali kontrolü yapmakla görevli gerçekleştirme görevlisi,
2- Mal ve hizmet alımı veya yapım işlerinin ihalesi, teslim alınması veya belgelendirilmesi sürecinde görev alan gerçekleştirme görevlileri,
olmak üzere 2 türlüdür.
Mal ve hizmet alımı veya yapım işlerinin ihalesi, teslim alınması veya belgelendirilmesi sürecinde görev alan gerçekleştirme görevlileri; ihale komisyonu üyeleri, muayene ve kabul komisyonu üyeleri, yaklaşık maliyetin belirlenmesinde görev alanlar, keşif ve hakediş raporlarını düzenleyenler, maaş mutemetleri gibi görevlilerdir. Söz konusu görevliler sadece imzaladığı belgenin doğruluğu ve mevzuata uygunluğundan sorumludurlar. Örneğin, ihale komisyonu üyeleri sadece ihale komisyonu karar tutanağında yer alan kararın mevzuata aykırılığından sorumlu tutulur.
Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli gerçekleştirme görevlisi ise ödeme emri belgesi ile birlikte söz konusu belgenin ekindeki tüm belgelerin doğruluğu, tamlığı ve mevzuata uygunluğundan sorumludur. Bu bağlamda, örneğin hem ihale komisyonu kararı tutanağının varlığından hem de söz konusu kararın mevzuata uygunluğundan sorumludur.
Gerek ön mali kontrolü yapmakla görevli gerçekleştirme görevlisi gerekse mal ve hizmet alımı veya yapım işlerinin ihalesi, teslim alınması veya belgelendirilmesi sürecinde görev alan gerçekleştirme görevlileri harcamanın mevzuat uygunluğundan dolayı tek başlarına değil, harcama yetkilisi ile birlikte sorumludur.
1.1.3. Muhasebe Yetkilisi
Muhasebe yetkilisi (sayman, saymanlık müdürü, mali hizmetler müdürü, malmüdürü, muhasebe müdürü) ise ödemeleri yapan ve gelirleri tahsil eden görevlidir. 5018 sayılı Kanuna göre muhasebe yetkilileri yapılan harcamanın örneğin hakediş ödemesinin mevzuata uygunluğundan sorumlu değildir. Muhasebe yetkilileri ödeme emri ve ekindeki belgelerde yetkili imzaların varlığını, belgelerin tam ve doğru olup olmadığını kontrol etmekle görevli ve bu nedenle sadece şekilsel hata ve yanlışlıklardan sorumludur.
Bununla birlikte söz konusu yanlışlıklardan dolayı muhasebe yetkilisi tek başına değil, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte sorumludur. Muhasebe yetkilisinin tek başına sorumlu olduğu tek husus yanlış kişiye (hak sahibinden başka bir kişiye) ödeme yapmasıdır.
Öte yandan, muhasebe yetkilisi sadece ödemelerden değil, tahakkuk ettirilmiş alacakların tam ve zamanında tahsil edilmesinden de sorumludur.
2. Kamu Zararının Tespiti ve Kesinleşmesi
Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Kamu zararının tespiti ve bildirilmesi” başlıklı 7’nci maddesine göre;
- Kamu zararları;
a) Kontrol, denetim veya inceleme,
b) Sayıştay’ca kesin hükme bağlama,
c) Yargılama,
sonucunda tespit edilir.
- Tespit edilen kamu zararına ilişkin yazı, tutanak, rapor, ilâm ve benzeri belgeler ilgili kamu idaresine gönderilir.
2.1. Kontrol, Denetim veya İnceleme Sonucunda Tespit Edilen Zararın Değerlendirilmesi
Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zarara ilişkin hususlar, ilgili harcama yetkilisinin görüşünü de içeren ve harcama birimi tarafından düzenlenen Yönetmelik ekindeki (Ek-1) Değerlendirme Formu ile birlikte merkezde üst yöneticinin, taşrada ise idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisinin değerlendirmesine sunulur. Merkezde üst yönetici, taşrada ise taşrada bulunan idarenin en üst yöneticisi gerek görmesi halinde hukuk biriminin görüşüne, sorumluların ve/veya ilgililerin bilgisine başvurabilir. Değerlendirme 60 gün içerisinde sonuçlandırılır.
Taşrada bulunan idarenin en üst yöneticisi ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleşmesi halinde değerlendirme, taşra biriminin bağlı olduğu merkezdeki ilgili harcama biriminin üst yöneticisi tarafından yapılır. Bununla birlikte, taşrada en üst yönetici ile harcama yetkilisi görevinin aynı kişide birleştiği ancak tespit edilen zararın harcama yetkilisinin karar veya onayı ile meydana gelmediği durumda değerlendirme, taşrada bulunan en üst yönetici tarafından yapılır.
Kamu zararına ilişkin tespitlerin değerlendirilmesinde aşağıda yer alan hususlar birlikte dikkate alınır:
a) Kamu görevlilerinin mevzuata aykırı karar, işlem veya eyleminin varlığı,
b) Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemden bir kamu zararı oluşması,
c) Sorumlu ve ilgililerin belirlenmesi,
ç) Kamu zararının; sorumlunun kasıt, kusur veya ihmalinden kaynaklandığına ilişkin illiyet bağının kurulması.
Üst yönetici veya idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisi tarafından yapılan değerlendirmede, kamu zararının oluştuğuna karar verilmesi halinde Değerlendirme Formu ile zararın tespitine ilişkin belgeler takibe yetkili birime gönderilir.
Tespit edilen zararın, sorumlular ve/veya ilgililerce defaten ödenmesi veya ödeneceğinin yazılı olarak taahhüt edilmesi halinde söz konusu alacak, yukarıdaki fıkralarda belirtilen işlemlere gerek kalmaksızın borç tahakkuk kaydı yaptırılarak tahsil edilir.
Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen zararın, yapılan değerlendirme sonucunda kamu zararı niteliği taşımamakla birlikte, tahsili gereken bir alacak olduğuna karar verilmesi halinde bu alacak genel hükümlere göre takip ve tahsil edilir.
Dolayısıyla, söz konusu yönetmelikte de ifade edildiği üzere kontrol, denetim veya inceleme sonucunda yani idari mekanizma yoluyla tespit edilen kamu zararına ilişkin nihai değerlendirme ve belirleme üst yönetici tarafından yapılacaktır. Üst yönetici tarafından yapılacak belirlemenin ise yazı, tutanak, rapor, ilâm ve benzeri belgelere dayanması ve Yönetmelik ekinde aşağıdaki şekilde düzenlenen standart form üzerinde karara bağlanması gerekmektedir.
Yargı kararları ve Sayıştay ilâmlarıyla tespit edilen kamu zararı alacakları ise kesin olup söz konusu alacaklar muhasebe birimince doğrudan takip edilir.
İdari mekanizmayla (üst yöneticinin nihai değerlendirmesi ve onayıyla) belirlenen kamu zararlarına karşı ilgililerinin idari yargı mercilerine dava açma hakları bulunmaktadır. Ancak yargı organlarının (Sayıştay dahil) kararıyla kesinleşen kamu zararları kesin olup bunların ilgili muhasebe birimlerince doğrudan tahsili zorunludur.
2.2. Kamu Zararının Sayıştay Tarafından Tespiti
Sayıştay denetçileri tarafından yapılan denetim sonucunda, kamu zararına ilişkin hususları içeren ve bilgi amaçlı olarak üst yöneticiye gönderilen sorgulardan taşrayı ilgilendirenler mahalline gönderilir. İlgisine göre üst yönetici veya idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisi, gerek görmesi halinde söz konusu sorguları ihbar kabul ederek kontrol, denetim ve inceleme başlatır ve Yönetmeliğin 7/A maddesi hükümlerine göre değerlendirmeye tabi tutar. Değerlendirme sonucuna göre kamu zararı veya kamu zararı niteliği taşımamakla birlikte tahsil edilmesi gereken bir alacak olduğuna karar verilmesi durumunda sorumlular ve/veya ilgililer hakkında takip ve tahsil işlemleri başlatılır. Ayrıca, sorumlularla ilgili süreç, 6085 sayılı Sayıştay Kanununa göre devam eder.
Kamu zararına ilişkin sorguların, Sayıştay ilâmı ile kesin hükme bağlanması halinde alacağın takibi, takibe yetkili birimce yapılır. Rızaen ödenmemesi halinde ilgili alacak takip dosyası takibe yetkili birimce hukuk birimine intikal ettirilir.
2.3. Kamu Zararının Yargılama Suretiyle Tespiti
Mahkemeler tarafından 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi kapsamına girdiği tespit edilerek kamu zararı olduğuna hükmedilen kararların idareye tebliğini müteakiben alacak, idareyi temsile yetkili hukuk birimi tarafından takip ve tahsil edilir. İdareyi temsile yetkili hukuk birimi tarafından mahkeme kararına ve yapılan tahsilata ilişkin olarak takibe yetkili birime bilgi verilir ve işlemlere ilişkin muhasebe kayıtlarının yaptırılması sağlanır.
3. Kamu Zararından Doğan Alacakların Muhasebe Kayıtlarına Alınması
Sayıştay veya mahkeme ilâmları ile bildirilen kamu zararından doğan alacaklar, ilâmların idarelerine ulaştığı; kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararından doğan alacaklar ise Yönetmeliğin 7/A maddesine göre yapılacak değerlendirme sonucuna ilişkin değerlendirme formunun takibe yetkili birime ulaştığı tarihten itibaren beş iş günü içerisinde, takibe yetkili birimce, sorumlular ve ilgililer adına muhasebe kayıtlarına aldırılır. Muhasebe birimine yazılan yazıda faiz başlangıç tarihi de belirtilir. Taksitlendirilen kamu zararından doğan alacaklara ilişkin kararın bir örneği de karar tarihinden itibaren beş iş günü içerisinde muhasebe birimine gönderilir. Sayıştay sorguları üzerine yapılan değerlendirme sonucunda kamu zararının oluştuğuna karar verilmesi halinde de aynı şekilde işlem yapılır.
Muhasebe birimi, Sayıştay ilâmına istinaden bildirilenleri ilâmda belirtilenler adına; mahkeme kararlarına istinaden bildirilenleri kararda tazminle yükümlü olduğu belirtilenler adına; bunların dışındakileri ise sorumlular ve ilgililer adına hesaplara kaydeder.
Muhasebe kayıtlarına alınan her bir alacak için bir tahsilat izleme dosyası açılır.
Kamu zararından doğan alacakların muhasebe kayıtlarına alınması ve izlenmesine ilişkin diğer hususlarda, kamu idarelerinin tabi oldukları muhasebe yönetmeliklerinde belirlenen usul ve esaslar uygulanır.
4. Kamu Zararından Doğan Alacağın Tebliği ve Takibi
Kamu zararlarının tebliği ve takibine ilişkin düzenlemeler Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’de şu şekilde açıklanmıştır:
- Kamu zararından doğan alacaklar, takibe yetkili birimce sorumlular ve ilgililerin bilinen adreslerine imzaları alınmak suretiyle veya 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre tebliğ edilir.
- Kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararından doğan alacakların sorumlulara ve ilgililere tebliğ işlemlerine, Yönetmeliğin 7/A maddesi gereğince yapılacak değerlendirme işlemlerinin tamamlanarak değerlendirme formunun takibe yetkili birime ulaştırıldığı tarihten itibaren beş iş günü içerisinde başlanır. Tebliğde; borcun miktarı, sebebi, doğuş tarihi, faiz başlangıç tarihi, ödeme yeri belirtilir ve sorumlulara ve/veya ilgililere ödeme, itiraz veya sulh teklifinde bulunmak üzere 30 gün süre verilir.
a) Sorumluların ve/veya ilgililerin varsa itirazları 15 gün içinde sonuçlandırılır. Bu süre içinde sonuçlandırılmayan başvurular reddedilmiş sayılır. İtiraz, merkezde üst yönetici, taşrada ise idarenin taşrada bulunan en üst yöneticisi tarafından, gerek görülmesi halinde harcama birimi ve/veya hukuk biriminin de görüşüne başvurularak sonuçlandırılır.
b) Sorumlu ve/veya ilgililerin taksitlendirme taleplerini de içeren sulh başvuruları; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerde, 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre, kapsamdaki diğer kamu idarelerinde ise özel mevzuatındaki hükümlere göre sonuçlandırılır.
c) İtiraz ve sulh başvurularını değerlendirme işlemlerinin sekretarya hizmetlerini takibe yetkili birim yürütür.
- Sayıştay sorguları üzerine yapılan değerlendirme sonucuna göre tahsil edilmesi gerektiği bildirilen kamu zararı alacaklarının sorumlulara ve ilgililere tebliğinde de aynı şekilde işlem yapılır.
- Kamu zararı alacaklarının yapılan tebligata rağmen sorumlular ve/veya ilgililerce süresinde rızaen ödenmemesi, sulh teklifinde ya da itirazda bulunulmaması halinde sürenin bitiminden itibaren beş iş günü içerisinde, sulh teklifinin ya da itirazın idare tarafından reddedilmesi halinde ise bu ret tarihinden itibaren beş iş günü içerisinde ve her hâlükârda 30 günlük ödeme süresinden sonra ilgili alacak takip dosyası, alacağın tahsili için takibe yetkili birimce kamu idaresini temsile yetkili hukuk birimine gönderilir.
- Kesinleşen Sayıştay ilâmlarının tebliğinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri uygulanır.
- Mahkemelerce hükme bağlanan ve taraflara tebliğ edilen, kamu zararından doğan alacaklara ilişkin kararın kesinleşmesi beklenmeksizin takip işlemlerine başlanır.
5. Kamu Zararından Doğan Alacakların Tahsili
5.1. Kamu Zararından Doğan Alacağın Güvence Altına Alınması
2004 sayılı İcra ve İflas Kanununda ihtiyatî haciz için öngörülen şartların varlığı ve kamu idaresi üst yöneticisinin de gerekli görmesi halinde, mahkeme kararı veya Sayıştay ilâmı tebliğ edilinceye kadar, alacaklı kamu idaresince kamu alacağını güvence altına almak amacıyla yetkili mahkemeden karar alınarak, sorumluların ve ilgililerin mal, hak ve alacakları üzerine ihtiyatî haciz konulur.
İhtiyatî haciz kararının verildiği tarihten itibaren on gün içinde icra dairesinden kararın uygulanması talep edilir. Aksi halde ihtiyatî haciz kararı kendiliğinden kalkar. İhtiyatî haciz kararının uygulanmasında icra dairesinin gecikmesi halinde, alacaklı kamu idaresini temsile yetkili hukuk birimince kararı uygulayacak olan icra dairesinin bağlı olduğu icra mahkemesine başvurularak kararın infazının sağlanması talep edilir.
5.2. Kamu Zararından Doğan Alacakların Tahsil Şekilleri
Kamu zararından doğan alacaklar, sorumlulardan ve/veya ilgililerden, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte tahsil edilir.
Tespit edilen kamu zararları;
a) Rızaen ve sulh yolu ile ödenmek,
b) 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu hükümlerine göre takas yapılmak,
c) 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri uygulanmak,
suretiyle tahsil edilir.
Kamu zararından doğan alacaklar ilgili ve/veya sorumluları adına Kişilerden Alacaklar hesabına kaydedilecektir. Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin “140 Kişilerden alacaklar hesabı (Hesabın niteliği)” başlıklı 82’nci maddesinde; “Kişilerden alacaklar” hesabının, kamu idarelerinin faaliyet alacakları ve kurum alacakları dışında kalan ve kamu idarelerince tespit edilen kamu zararından doğan alacaklar ile diğer alacakların izlenmesi için kullanılacağı belirtilmiş ve aynı Yönetmeliğin “Hesaba ilişkin işlemler” başlıklı 83’üncü maddesinin (3) numaralı bendinde; Kişilerden Alacaklar Hesabına, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre belirlenen kamu zararları ile diğer mevzuat çerçevesinde ortaya çıkan alacak tutarlarının kaydedileceği belirtilmiştir.
Muhasebe birimince tahsil edilen tutarlar ilgili ayın sonuna kadar takibe yetkili birime bildirilir.
Öte yandan, kamu zararı dolayısıyla Kişilerden Alacaklar Hesabına kaydedilen tutarların tahsiline ilişkin usul ve esaslar “Kişilerden Alacaklar” konulu 16 Sıra No’lu Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği’nde düzenlenmiştir.
5.2.1. Rızaen ve Sulh Yoluyla Tahsilat
Kamu zararından doğan alacaklar, sorumluları ve/veya ilgilileri tarafından rızaen veya ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde sulh yoluyla ödenebilir.
Kamu zararından doğan alacağın ödenmesinin ilgili mevzuat çerçevesinde sulh yolu ile sağlanması halinde, sulh işleminin kesinleştiği tarihi izleyen ay başından itibaren sorumlunun ve/veya ilgilinin yazılı muvafakati ile aylığından kesilerek tahsil edilebilir. Rızaen ve defaten ödemede, sorumlunun ve/veya ilgilinin yazılı isteğiyle aylığından kesilerek tahsil edilebilir.
Aylıklardan yapılacak kesinti tutarı, sorumlulara ve/veya ilgililere yapılan her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil bir aylık net ödemelerinin dörtte birinden az, üçte birinden çok olamaz.
Dikkat edilirse, aylıklardan kesinti yapmak suretiyle tahsilat yapılabilmesi için ilgilinin rızası gerekli bir koşuldur. İlgilinin rızası olmadan icra yolu hariç aylıklardan kesinti yapmak suretiyle kamu zararı tutarının tahsili hukuken mümkün değildir.
5.2.2. Takas Yoluyla Tahsilat
Kamu zararından doğan alacaklar, sorumluların ve ilgililerin genel hükümler çerçevesinde kamu idaresinden tahsili gereken alacaklarından 6098 sayılı Kanun hükümlerine göre takas suretiyle tahsil edilebilir.
Takas suretiyle tahsil için;
a) Alacaklı kamu idaresi ile sorumlu ve/veya ilgilinin karşılıklı olarak alacaklı ve borçlu durumunda olmaları,
b) Takas edilecek borç ve alacağın nakit olması,
c) Takas edilecek borç ve alacağın her ikisinin de vadesinin gelmiş olması,
ç) Takas yapılmadan önce sorumluya ve/veya ilgiliye alacağının borcuna takas suretiyle mahsup edileceğinin bir yazı ile bildirilmesi veya alacağını talep ettiği zaman borcu ile takas edileceğinin beyan edilmesi,
gerekir.
5.2.3. İcra Yoluyla Tahsilat
Sayıştay ve mahkeme ilâmları ile hüküm altına alındığı halde sorumluları ve/veya ilgilileri tarafından rızaen ödenmeyen kamu zararından doğan alacaklar, 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre tahsil edilir.
Sayıştay ilâmları için takibe yetkili birim tarafından, mahkeme ilâmları için ise kamu idaresini temsile yetkili hukuk birimi tarafından; tapu, vergi dairesi, trafik şubesi gibi tescile tabi varlıkların kayıtlarını tutan dairelerden, sosyal güvenlik kurumları, banka ve diğer ilgili yerlerden, sorumluların ve ilgililerin gelir ve malvarlığı araştırması yapılır. Takibe yetkili birimler tarafından yapılan araştırmada, hacze kabil malvarlığının söz konusu olması halinde alacak takip dosyası tamamlanır ve icra takibatı yapılmak üzere kamu idaresini temsile yetkili hukuk birimine gönderilir. Takibe yetkili birimlerce malvarlığı araştırmasının yapılamadığı hallerde veya hukuk birimlerince gerekli görülmesi halinde kamu zararlarının takip ve tahsili için her zaman malvarlığı araştırması yapılabilir. Hukuk birimlerince, takip edilen davalar sonrası kamu zararının tahsiline ilişkin alınan kararların icrası aşamasında da ihtiyaç duyulması halinde malvarlığı araştırması yapılabilir.
Araştırma sonucunda sorumlu ve/veya ilgililere ait malvarlığı tespit edilememesi halinde Yönetmeliğin 21’inci madde hükümlerine göre işlem yapılır.
Yönetmeliğe göre icra yoluyla tahsilat Sayıştay ve mahkeme ilâmları ile hüküm altına alındığı halde sorumluları ve/veya ilgilileri tarafından rızaen ödenmeyen kamu zararından doğan alacaklar için söz konusudur (ilamlı icra). İdari yolla yani üst yönetici tarafından yapılan değerlendirme sonucunda tespit edilen kamu zararından doğan alacak için ise kamu idaresinin Borçlar Kanunu hükümlerine göre ilgili veya sorumlu aleyhine alacak davası (ilamsız icra) açması gerekecektir. Nitekim, Yönetmeliğin 22’nci maddesinde; kamu zararından doğan alacakların sorumlularca ve/veya ilgililerce rızaen veya sulhen ödenmemesi halinde alacak takip dosyasının, genel hükümlere göre takibat yapılmak ve dava açılmak üzere, hukuk birimine gönderileceğine dair hüküm bulunmaktadır.
6. Kamu Zararından Doğan Alacaklarda Taksitlendirme
Kamu zararından doğan alacaklar, sorumluların ve/veya ilgililerin talebi üzerine kamu idaresince taksitlendirilebilir.
Taksitlendirme süresi azami beş yıl olup bu süre içerisinde asıl alacağın faiziyle birlikte tahsil edilmesi gerekir.
Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerde taksitlendirme işlemleri, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine, kapsamdaki diğer kamu idarelerinde ise ilgili mevzuat hükümlerine göre gerçekleştirilir.
Sorumluların ve/veya ilgililerin yazılı taksitlendirme talebi üzerine, sorumlu ve/veya ilgili ile takibe yetkili birim arasında, taksitlendirmenin süresini, taksit sayısı ve tutarları ile ödeme zamanlarını belirleyen bir ödeme planı yapılır. Sorumlulardan ve/veya ilgililerden taksitlerini ödeme planına uygun ve vadesinde düzenli olarak ödeyeceklerine dair “borç senedi ve kefaletname” alınır.
Sorumlular ve/veya ilgililer, taksitlendirme taleplerine ilişkin yetkili makamın onayı alınıncaya kadar dilekçede belirtilen ilk taksit miktarını hemen, takip eden taksitleri de düzenli olarak, faiziyle birlikte muhasebe birimine ödeyebilir. Yetkili makamdan alınan taksitlendirme onayında kararlaştırılan taksit miktarı ödenen taksit miktarından fazla olduğu takdirde, onayda belirtilen ilk taksit tarihinden itibaren geçen taksit sürelerine ait toplam fark peşin olarak tahsil edilir.
Taksitlerden birinin, ödeme planına ve “borç senedi ve kefaletname”ye uygun olarak vadesinde ve faiziyle birlikte tamamen ödenmemesi halinde alacağın tamamı muaccel olur. Söz konusu alacak, muaccel olduğu tarihten itibaren 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51’inci maddesine göre belirlenen gecikme zammı oranında hesaplanan faizi ile birlikte genel hükümlere göre takip ve tahsil edilir.
7. Kamu Zararının Oluştuğu Tarih
Kamu zararının oluştuğu tarih özellikle faiz hesaplaması ile zamanaşımın başlangıcı açısından önem arz etmektedir.
Yönetmeliğe göre kamu zararı;
a) Vezne ve ambar açıkları ile diğer muhasebe yetkilisi mutemetlerinin açıklarında, açığın meydana geldiği tarihte, bu tarihin bilinmediği durumlarda olayın tespit edildiği tarihte,
b) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak ilgili mevzuatında belirlenen veya mevzuatında öngörülen karar, onay ya da sözleşmesinde belirlenen tutardan fazla yapılan ödemeler ile transfer niteliğindeki giderlerde yapılan yersiz ve fazla ödemelerde, ödemenin yapıldığı tarihte,
c) Kayıtlı olsun veya olmasın, kamu idaresinin yönetim ve kullanımında olan ya da kullanıcılarına teslim edilen taşınırların kaybedilmesi, çalınması veya zarar görmesi hallerinde olayın meydana geldiği tarihte; bu tarihin bilinmediği durumlarda olayın tespit edildiği tarihte,
ç) İş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan ya da mevzuatında öngörülmediği halde yapılan yersiz ödemelerde, ödemenin yapıldığı tarihte,
d) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması hallerinde, söz konusu işlemin zaman aşımına uğradığı tarihte,
e) Hakedişlerden kesinti suretiyle yapılan gelir tahsilatının eksik yapılması hallerinde, tahsilat tutarının gelir kaydedilmesi gerektiği tarihte,
oluşmuş kabul edilir.
Kamu zararını oluşturan ödemelerin önemli bir kısmı kendisine ödeme yapılan kişi açısından sebepsiz zenginleşme halini oluşturmaktadır.
Yargıtay’ın almış olduğu çeşitli kararlarda ve yerleşik uygulamasına göre sebepsiz zenginleşme hallerinde, zenginleşme anından iade anına kadar geçen süre için sebepsiz zenginleşen tarafın temerrüde düşürülmesine gerek olmaksızın temerrüt faizi yürütülmektedir.
Kendisine fazla veya yersiz ödeme yapılan kişi açısından sebepsiz zenginleşme anı kendisine ödemenin yapıldığı yani haksız olarak malvarlığında artışın (zenginleşme) meydana geldiği tarihtir. Dolayısıyla, yukarıda belirtilen yönetmelikte ödemelerde genellikle kamu zararının oluştuğu (ve dolayısıyla faizin hesaplanmaya başlanacağı) tarih olarak ödemenin yapıldığı tarihin kabul edilmesi borçlar hukuku hükümleriyle de uyumludur.
Kamu zararından doğan alacaklarda ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faizin başlangıç tarihi, kural olarak zararın oluştuğu tarihtir. Zamanaşımı ise zararın oluştuğu tarihi takip eden takvim yılı başından itibaren işlemeye başlamaktadır.
8. Kamu Zararından Doğan Alacaklarda Faiz
Kamu zararından doğan alacaklarda ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faizin başlangıç tarihi, kural olarak zararın oluştuğu tarihtir.
Sayıştay, ve mahkeme ilâmları ile tespit olunan kamu zararından doğan alacaklarda faiz başlangıç tarihi, ilâmda faizin başlangıcı hakkında hüküm varsa belirtilen tarih, aksi takdirde karar tarihidir.
Sorumlular ve/veya ilgililerce yapılan ödeme tutarının, alacak aslı ile faiz tutarının tamamını karşılamaması halinde ödenen tutar vadesi gelmiş alacak aslına ve faizine orantılı olarak mahsup edilir.
Borç aslına faiz dahil edilerek, tekrar faiz yürütülemez.
Taksitlendirilen alacaklara, anlaşma tarihindeki faiz oranı uygulanır. Kamu zararının oluştuğu tarihten anlaşma tarihine kadar olan faiz ayrıca hesaplanır. Ödeme planında anapara ile hesaplanan faiz ayrı ayrı gösterilir. Taksitlerin ödenmesinde sadece anaparaya anlaşma tarihinden ödeme tarihine kadar geçen süre için faiz hesaplanır.
Kamu zararından doğan alacaklara uygulanacak faiz konusunda aksine bir hüküm bulunmayan hallerde 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanun hükümleri uygulanır.
Kamu zararından doğan alacaklar ilgili ve/veya sorumluları adına Kişilerden Alacaklar hesabına kaydedilmektedir. Muhasebat Genel Müdürlüğünün “Kişilerden Alacaklar” konulu 16 Sıra Nolu Genel Tebliği’nde de kişilerden alacakların tahsilinde; Borçlar Kanunu ve Türk Ticaret Kanununa göre faiz ödenmesi gereken hallerde saymanlıkların, 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanun hükümlerine göre faiz uygulamaları gerektiği belirtilmiştir.
Söz konusu kanunun 1’inci maddesi hükmü gereğince; faiz ödenmesi gereken hallerde, faiz miktarı sözleşme ile belli edilmemiş ise ödeme, yıllık, T.C. Merkez Bankasının önceki yılın 31 Aralık günü kısa vadeli kredi işlemlerinde uyguladığı reeskont oranı üzerinden yapılacaktır. Şayet, 30 Haziran günü uygulanan reeskont oranı, önceki yılın 31 Aralık günü uygulanan reeskont oranından beş puan veya daha çok farklı olduğu takdirde, yılın ikinci yarısında bu yeni oran uygulanacaktır.
01.01.2006 tarihinden bugüne kadar uygulanan kanuni faiz oranı yıllık % 9’dur.
Söz konusu faiz oranı idare ile kamu zararının kendisinden tahsil edileceği kişi arasında daha önce herhangi bir kanun veya sözleşme hükmüne göre başka bir faiz oranının kararlaştırılmadığı durumlarda uygulanması gereken faiz oranıdır. Zira, bazen idare ile kendisine fazla veya yersiz ödeme yapılan ve kamu zararını ödemekle yükümlü tutulan kişi arasında daha önce akdedilen sözleşmede fazla veya yersiz ödemelerin geri tahsil edilmesinde hangi faiz oranının uygulanacağına ilişkin hükümler bulunmaktadır. Aynı şekilde, ödemenin (genellikle transfer ödemelerinde) yapılmasına ilişkin mevzuat metinlerinde de fazla veya yersiz ödemelerin geri tahsil edilmesinde uygulanacak faiz oranı yer almaktadır. Dolayısıyla, bu hallerde yukarıda belirtilen genel kanuni faiz oranı değil, ilgili mevzuat metninde veya sözleşmede yer alan faiz oranının uygulanması gerekir.
9. Alacağın Takibi Konusunda Sorumluluk
Alacağın takibinden sorumlu birim yöneticileri, mahkemeye veya icraya intikal ettirilen alacakların takibinin hangi aşamada olduğunu ilgili hukuk birimleri nezdinde izlemek, icra dairelerince tahsil edildiği bildirilen paraların muhasebe biriminin veznesine veya banka hesabına yatırılmasını ve sorumluların ve/veya ilgililerin borçlarına mahsubunu sağlamak zorundadırlar.
10. Kamu Zararında Zamanaşımı
10.1. Genel Olarak
5018 sayılı Kanuna göre kamu zararından doğan alacaklarda zamanaşımı süresi, zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla, on yıldır.
Söz konusu süre hem kamu zararının tespitine hem de tahsiline ilişkindir. Diğer bir deyişle, 10 yıllık süre içinde tespit edilmeyen kamu zararı ile tespit edilmekle birlikte aynı süre içinde tahsil edilmeyen kamu zararı zamanaşımına uğrayacaktır.
Zamanaşımı süresi, Yönetmeliğin 17’nci maddesinde kamu zararının oluştuğu kabul edilen tarihi takip eden malî yılın başında işlemeye başlar ve onuncu yılın sonunda biter.
Borç aslı zamanaşımına uğramış olan kamu zararından doğan alacakların faizleri de zamanaşımına uğrar.
Zamanaşımına uğramış olsa dahi sorumlular ve/veya ilgililer tarafından rızaen yapılan ödemeler kabul edilir.
Kamu zararı ile para cezasına ilişkin alacağını zamanaşımına uğraması sadece kamu zararını tazmin veya para cezasını vermeye yetkili mercilerin söz konusu alacakları kanun yoluyla tahsil etme yetkisinin sona ermesi anlamına gelir. Bununla birlikte, sorumlu veya ilgililerce iradi olarak veya sehven kamu zararı veya para cezasına ilişkin olarak yapılan ödemeler kesin olup bunların sonradan iadesi söz konusu değildir.
10.2. Devlet Memurlarına Yapılan Fazla ve Yersiz Maaş Ödemelerde Talep Süresi Sorunu ve Zamanaşımı
Daha önce de ifade ettiğimiz gibi Danıştay’ın süre (60 gün) kısıtına ilişkin kararı nedeniyle;
- Fazla veya yersiz ödeme; açık hata, kendisinde ödeme yapılan kamu personelinin hilesi veya yalan beyanı ve benzeri nedenlerle yani idarenin kusurundan kaynaklanmayan bir nedenle yapılmışsa bu ödeme sebepsiz zenginleşme ve kamu zararı olarak kabul edilerek 10 yıllık zamanaşımı süresi içinde,
- Kamu personelinin kusurundan değil de idarenin kusurundan veya hatasından kaynaklanan fazla veya yersiz ödeme ise idari dava açma süresi olan 60 gün (hak düşürücü süre) içerisinde, kendisine ödeme yapılan memurdan tahsil edilebilir.
Söz konusu sürenin (60 gün) geçmesi nedeniyle ilgili memurdan tahsil edilmeyen/edilemeyen fazla veya yersiz ödemeler “sorumlu” kamu görevlilerden tahsil edilecektir.
11. Kamu Zararından Doğan Alacakların Silinmesi
5018 sayılı Kanunun “Kamu alacaklarının silinmesi” başlıklı 79’uncu maddesine göre;
Özel mevzuatındaki hükümler saklı kalmak üzere, idare hesaplarında kayıtlı olup 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun kapsamında izlenen kamu alacakları dışında kalan;
a) Zarurî veya mücbir sebeplerle takip ve tahsil imkânı kalmayan,
b) Tahsili için yapılacak takibat giderlerinin asıl alacak tutarından fazla olacağı anlaşılan,
kamu alacaklarından merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilen tutarlara kadar olanların kayıtlardan çıkarılmasına üst yöneticiler yetkilidir. (a) bendine göre belirlenen tutarı aşan kamu alacaklarından silinmesi öngörülenler merkezî yönetim bütçe kanununda ayrıca gösterilir.
2023 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun “Parasal Sınırlar” başlıklı (İ) cetvelinde yukarıda belirtilen kanun maddesinin;
(a) bendi için 30.000 TL
(b) bendi için 30,00 TL
parasal sınır belirlenmiştir.
Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “Kamu Kamu zararından doğan alacakların silinmesi” başlıklı 21’inci maddesine göre;
- Zorunlu veya mücbir sebeplerle takip ve tahsil imkânı kalmayan, dava ve icra takibine konu olmayan kamu zararından doğan alacaklardan merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilen tutara kadar olanların kayıtlardan çıkarılmasına üst yöneticiler yetkilidir.
- Tahsili için yapılacak takibat giderlerinin asıl alacak tutarından fazla olacağının anlaşılması nedeniyle, dava ve icra takibine konu olmayan kamu zararına ilişkin alacaklardan merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilen tutara kadar olanların kayıtlardan çıkarılmasına üst yöneticiler yetkilidir.
- Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerin birinci ve ikinci fıkralarda belirtilenler dışında kalan alacaklarının takip ve tahsilinden vazgeçilmesi, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre, diğer idarelerde ise özel mevzuatlarındaki hükümlere göre gerçekleştirilir.
- Takibe yetkili birimce, alacağın takibinden vazgeçildiğine dair onay muhasebe birimine gönderilerek alacağın muhasebe kayıtlarından çıkarılması sağlanır.
- Alacağın tahsili için açılan davada kamu idaresi aleyhine karar verildiği ve Yargıtay tarafından da onanmak suretiyle hüküm kesinleştiği veya kamu idaresi için bir yarar görülmediğinden temyizden yetkili merciin onayı alınarak vazgeçildiği hallerde, Yargıtay ilâmı veya temyizden vazgeçme onayı ile buna ilişkin aleyhteki mahkeme kararı, hukuk birimince takibe yetkili birime gönderilir. Bu birimlerce de söz konusu belgelerin onaylı birer örnekleri ilgili muhasebe birimine intikal ettirilerek alacağın kayıtlardan çıkarılması sağlanır.
Kanun ve Yönetmelik hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; 20 TL’ye kadar olan kamu zararından doğan alacağın koşulsuz olarak, 20.000 TL’ye kadar olan alacağın ise zorunlu veya mücbir sebeplerle takip ve tahsil imkanı kalmadığı takdirde kayıtlardan çıkarılmasına üst yöneticiler yetkilidir.
Zorunlu ve mücbir sebepten kasıt ise idarenin veya borçlunun kusurundan kaynaklanmayan ve ileride düzelme ihtimali görülmeyen durumların anlaşılması gerekmektedir. Söz konusu durumlara örnek olarak borçlunun iflas etmesi, doğal afet sonucunda malvarlığını yitirmesi, kendisine hiçbir şekilde ulaşılamaması, mirasçı bırakmadan ölmesi veya acze düşmüş olması gösterilebilir.
12. Üst Yöneticilerin Kamu Zararına İlişkin Yetkilerini Devretmesi
Yönetmeliğe göre; üst yöneticiler, bu Yönetmelik ile belirlenen yetkilerini sınırlarını açıkça belirlemek ve yazılı olmak suretiyle devredebilir.
Yazar: Ahmet ARSLAN / Denetçi
KAYNAKÇA
- Ahmet ARSLAN; Kamu Harcama Kılavuzu, 5. Baskı, 2021
- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
- Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik
- Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği
- Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği (Sıra No: 16)