Kamu ihaleleri alım satım kiralama .olarak çeşitlenmekle birlikte ülkemizde her daim ilgi çekici bir alan olagelmiştir.
Genel olarak istekliler ihale ilanı ve bereberinde verilen dokümana bağlı olarak tekliflerini sunmakta, ihale günü ve saatinde en uygun teklifi veren istekli ihale komisyon kararı ile belirlenmekte; böylece ihalenin yüklenicisi ilan edilmekte ve sonuç olarak yüklenici ile idare arasında bir sözleşme imzalanmaktadır.
ANAHTAR KELİMELER:
İhale, Üst, Yönetici, Belediye, Kamu Zararı
1. GİRİŞ
İhale sürecinin kuralları 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve alt mevzuatında ayrıntılı bir şekilde düzenlenmektedir. Sözleşme sürecinin usul ve esasları ise bir başka kanun olan 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nda ayrıntılı bir şekilde belirtilmiştir. İhale süreçlerinde görev alacak kamu personelinin mali sorumlulukları ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda yer alan hükümler doğrultusunda değerlendirilmektedir.
Belediyelerimizde, 5018 sayılı Kanun çerçevesinde üst yönetici olan belediye başkanını’nın hakediş sürecinde doğan kamu zararından sorumlu olup olmayacağı örnek Sayıştay Temyiz Kurulu kararları doğrultusunda açıklanmaya çalışılacaktır.
2. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU’NUNDA BELEDİYE BAŞKANLARININ SORUMLULUĞU
Makalemizin konusuna doğrudan geçmeden önce belediyelerinde kapsamında bulunduğu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun kısaca açıklanmasında fayda bulunmaktadır.
2.1. 5018 Sayılı Kanun’un Amacı ve Kapsamı
5018 sayılı Kanun’un 1’inci maddesinde ifade edildiği üzere, bu Kanun esas olarak kalkınma planları ve programlarında yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemeyi amaçlamaktadır.
Bu Kanun Genel Yönetim Kapsamındaki kamu idarelerini, Sosyal Güvenlik Kurumlarını ve mahalli idarelerin hepsinde uygulanan bu kurumların tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolünü düzenleyen ana Kanun olarak 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun yerine yürürlüğe konulmuştur.
2.2. 5018 Sayılı Kanun’da Belediye Başkanlarının Mali Sorumluluğu
5018 sayılı Kanun’un Üst Yöneticiler başlıklı 11’nci maddesinde mahalli idareler için belediyelerde belediye başkanı üst yönetici olarak görevlendirilmiştir. Aynı madde de Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali üst yönetici olarak belirtilmiştir.
Aynı Kanun’da “Bakanların ve Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı dördüncü bölümün 11’inci maddesine göre üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından; sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden; mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden belediyelerde, meclislerine karşı idari ve siyasi yönden sorumlu tutulmuşlardır.
Kanunda sayılan bu görevler de bizzat belediye başkanı tarafından değil; oluşturulan birimler ve birim amirleri tarafından yerine getirilmektedir.
Zira, 5018 sayılı Kanun’un 11’inci maddesinde üst yöneticilerin sorumlulukları belirtilmiş ve “Üst yöneticiler bu sorumluluklarının gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” denilmek suretiyle fiilin icra, yani yerine getirme sorumluluğu alt kademedeki kamu görevlilerine bırakılmıştır.
Görüleceği üzere 5018 sayılı Kanun çerçevesinde belediye başkanlarının mali sorumluluğu doğrudan bulunmamaktadır.
3. BELEDİYE BAŞKANININ MALİ YÖNDEN SORUMLU OLMADIĞINA İLİŞKİN ÖRNEK: KESİN TEMİNATLARIN GÜNCELLENMEMESİ KAYNAKLI KAMU ZARARI
Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 15.03.2017 tarihli ve 42859 Tutanak No’lu Kararında makalemizin konusuna ışık tutacak bir karar verilmiştir.
3.1. Olay
114 sayılı İlam’ın 13’üncü maddesi ile, ...İnşaat Tur. San. ve Tic. Ltd. Şirketi yüklenimindeki ... sözleşme bedelli “...Futbol Yıldızları Akademisi İnşaatı Yapım İşi”ne ait sözleşmenin feshedilmesi nedeniyle gelir kaydedilen kesin teminatın güncellenmemesi nedeniyle ...-TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.
3.2. Sayıştay Kararı
Sayıştay tarafından verilen kararda aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir;
“Mülga 1050 sayılı Kanun, üst yöneticilere ilişkin bir hüküm içermemekte, “ita amiri” konumundaki yöneticilerin “Onaylayan” sıfatını haiz oldukları durumlarda sayman ve tahakkuk memurları ile birlikte sorumlu tutulabilecekleri bazı durumları düzenlemekteydi. 5018 sayılı Kanun ise mülga 1050 sayılı Kanun’dan farklı olarak, üst yöneticileri tümüyle harcama surecinin dışında tutmakta; bunlar için sorumluluk üstlenme uygulamasını bile öngörmemektedir.
5393 sayılı Kanun’un 38’inci maddesinin (f) işaretli bendi ile belediye başkanlarına verilen görevlerden biri de; belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmektir. Bu bağlamda, belediye başkanları belediye idaresinin başı ve üst yöneticisi olarak belediyenin hem gelirlerini hem de giderlerini mevzuat hükümlerine göre tarh tahakkuk, tahsil edilmesinden ve hak sahiplerine zamanında ödenmesinden mali yönden değil, idari yönden sorumlu tutulmuşlardır.
Bu bağlamda, verdiği karar ve talimatlar, doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturmadığı sürece, üst yönetici olan Belediye Başkanının sorumluluğu idari/siyasi nitelikli olup, mali sorumluluğu bulunmamaktadır.
Buna göre, sözleşme feshine istinaden kesin teminat ve varsa ek kesin teminatın gelir kaydedilmesi ve 4735 sayılı Kanunun 22’nci maddesinde yer alan “19, 20 ve 21 inci maddelere göre sözleşmenin feshedilmesi halinde, kesin teminat ve varsa ek kesin teminatlar alındığı tarihten gelir kaydedileceği tarihe kadar Devlet İstatistik Enstitüsünce yayımlanan aylık toptan eşya fiyat endeksine göre güncellenir. Güncellenen tutar ile kesin teminat ve varsa ek kesin teminatların tutan arasındaki fark yükleniciden tahsil edilir” hükmü uyarınca işlem yapılmasının Mali Hizmetler Müdürlüğüne bildirildiği ve Belediye Başkan Vekilince Olur verilen 25.05.2012 tarih ve 259 sayılı yazıya rağmen Üst Yöneticinin sorumlu tutulması mümkün değildir.
Bu itibarla, yukarıda belirtilen gerekçelerle Üst Yöneticinin sorumluluğunun kaldırılmasını teminen 114 sayılı İlam’ın 13’üncü maddesi hükmünün BOZULARAK DAİRESİNE TEVDİİNE, Oyçokluğu ile;”
Görüleceği Sayıştay tarafından verilen kararda, 5018 sayılı Kanun’da belediye başkanı olarak mali yönden değil idari ve siyasi yönden sorumluluklarının olduğu açıkça ifade edilmiştir.
Ayrıca Sayıştay tarafından olay ayrıntılı olarak irdelenmiş kesin teminatın gelir olarak kaydedilmesine ilişkin olarak ki süreçte belediye başkanı’nın gerekli görevlendirmeyi yaptığı bu nedenle de kamu zararından sorumlu tutulamayacağı doğrultusunda karar vermiştir.
4. BELEDİYE BAŞKANI’NIN MALİ SORUMLU OLDUĞUNA DAİR ÖRNEK: GECİKME CEZASI KESİLMEMESİ KAYNAKLI KAMU ZARARI
Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 19.01.2022 Tutanak Tarihi 50910 Tutanak No’lu Kararında da ihale sürecinde gerçekleşen bir olayda oluşan kamu zararından belediye başkanı’nın sorumluluğu tartışılmıştır.
4.1. Olay
130 sayılı ilamın 1’inci maddesiyle ... Belediyesi tarafından ihale edilen “... Yapım İşi”nde, yüklenici ... Şti.’ne Yapım İşleri Genel Şartnamesi, İdari Şartname ve Sözleşme hükümlerine aykırı olarak süre uzatımı verilmesi ve bu süreler için kesilmesi gereken gecikme cezasının kesilmemesi sonucu ... TL’ye verilen tazmin hükmünün 20.11.2019 tarih ve 46928 sayılı Temiz Kurulu Kararı ile tasdikine karar verilmiştir.
Duruşma talebinde bulunan sorumlu Belediye Başkanı ... adına Av…. ve Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra karar verilmiştir.
4.2. Sayıştay Kararı
Sayıştay Temyiz Kurulu Kararında aşağıdaki ifadeler yer almaktadır;
“İlamda süre uzatımı kararını veren Belediye Başkanı Dr. ... sorumlu tutulmuştur.
Müvekkilinin Belediye Başkanı olarak görev yaptığı, Bu şekilde temsiliyet makamında bulunan müvekkilimin olayda bahsedilen teknik işleri takip etmesi, bu işlerin işleyişinden bilgisinin olmasının mümkün olmadığı, Zira belirtilen işlerin, mesleki uzmanlık gerektiren teknik işler olduğu, kısacası olayda bahsedilen konularda ve bu işlerin takibinde müvekkilinin görevli olmadığını ifade edilerek sorumluluk itirazında bulunsa da;
Bahse konu olayda, süre uzatım komisyonunca süre uzatım kararı alınmamış olup, süre uzatım kararını Belediye Başkanı Dr. ... vermiştir. Bu nedenle süre uzatım kararını veren, tek başına imzalayan Belediye Başkanı Dr. ...’ın sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, 20.11.2019 tarih ve 46928 sayılı Temyiz Kurulu Kararında, KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA”
5. İKİ SAYIŞTAY TEMYİZ KURULU KARARINDAKİ FARKLILIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ
Ortada iki farklı Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı bulunmaktadır. Görülmektedir ki Sayıştay Temyiz Kurulu’nun ikinci kararı bir önceki kararından farklılık içermektedir. Bu seferki kararda Sayıştay belediye başkanını’nın kamu zararından sorumlu olduğu doğrultusunda karar verilmiştir.
İlk karar da kesin teminatın güncellenmemesi sebebi oluşan gelir kaynaklı zarardan belediye başkanı doğrudan sorumluluk tutulmamıştır. Bunun nedeni ise Belediye başkanının sürece ilişkin gerekli görevlendirmeleri yerine getirmesidir.
Ancak ikinci Temyiz Kurulu kararına esas olayda, yüklenici firmaya hatalı olarak süre uzatımı verilmiştir. Süre uzatımı hatalı olduğundan bu dönem için kesilmesi gereken gecikme cezası kadar bir kamu zararı oluşmuştur.
Sayıştay bu zarara doğrudan sebebiyet veren süre uzatım kararını kim tarafından alındığını incelemiştir. Hatalı süre uzatım kararı ise tek başına belediye başkanı tarafından verildiğinden kamu zararından da belediye başkanı sorumlu tutulmuştur.
SONUÇ:
2000’li yılların başında AB muktesebatı çerçevesinde ülkemizde önemli mevzuat değişiklikleri gerçekleştirilmiştir. 1927 yılından itibaren uygulanan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumumiye Kanunu’muz yerine 5018 sayılı Kanun ile tüm kamu idarelerini kapsayacak şekilde yeni bir mali yönetim ve kontrol sistemi teşkil edilmiştir. Aynı Kanun’da “Bakanların ve Üst Yöneticilerin Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı dördüncü bölümün 11’inci maddesine göre üst yöneticiler Bakanlıklarda ve diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yönetici olarak tanımlanmıştır.
İlgili madde de belediyelerde üst yönetici olan belediye başkanları belediyelerde, meclislerine karşı idari ve siyasi yönden sorumlu tutulmuşlardır.
Ancak Kanun’daki bu sorumluluk belediye başkanlarının mali yönden tamamen sorumsuz olduğu anlamına gelmemektedir.
Makalemizde belediye başkanlarının ihale süreçlerinde oluşan kamu zararındaki sorumluluklarına ilişkin 2 adet Sayıştay Temyiz Kurulu kararına yer verilmiştir.
İlk kararda, sözleşmenin feshi sonrasında 4735 sayılı Kanun’un 22’inci maddesi çerçevesinde kesin teminatın güncellenmemesi sebebi oluşan gelir kaynaklı kamu zararından belediye başkanının doğrudan sorumluluk atfedilebilecek bir durum oluşmamıştır. Kesin teminatın gelir olarak kaydedilmesine ilişkin olarak ki süreçte belediye başkanı’nın gerekli görevlendirmeyi yaptığı bu nedenle de kamu zararından sorumlu tutulamayacağı doğrultusunda karar verilmiştir.
Diğer kararda ise, Sayıştay Temyiz Kurulu belediye başkanı’nın mali sorumluluğuna hükmetmiştir. Bu olayda kamu zararının kaynağı yüklenici firmaya hatalı olarak verilen süre uzatımıdır. Süre uzatımı hatalı olduğundan, bu dönem için kesilmesi gereken gecikme cezası kadar bir kamu zararı oluşmuştur. Hatalı süre uzatım kararı ise tek başına belediye başkanı tarafından verildiğinden kamu zararından da belediye başkanı sorumlu tutulmuştur.
Sonuç olarak; belediye başkanlarının 5018 sayılı Kanun çerçevesinde Sayıştay hesap yargısı karşısında mali sorumluluğunun mali işlem sürecinde almış oldukları rol doğrultusunda değişiklik gösterdiği ifade edilebilir.
Yazar: Necati TORUN / Avukat- İhale Hukuku Uzmanı
KAYNAKÇA:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuatmetin/1.5.5018.pdf
Sayıştay Temyiz Kurulu Kararları, https://kararlar.sayistay.gov.tr/tkk/