Ticaret Bakanlığının Mahalli İdare Şirketlerini Denetleme Yetkisi

Günümüzde birçok mahalli idare (belediye ve il özel idaresi), kanunların kendilerine verdiği görev ve hizmetlerin ifası kapsamında özel hukuk hükümlerine tabi ve tüzel kişiliği haiz olmak üzere sermaye şirketi kurmakta ya da kurulu bulunan şirketlere ortak olmaktadır. Mahalli idarelerce kurulabilen şirket türleri ise anonim ve limited şirketlerdir. Mahalli idare şirketlerinin işlem ve faaliyetleri, esas itibariyle 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu (TTK) hükümlerine göre yürütülmektedir. Dolayısıyla anılan Kanunda anonim ve limited şirketler hakkında öngörülen hususlar doğal olarak mahalli idare şirketleri için de geçerlidir.  Bu çerçevede, mahalli idare şirketlerine uygulanan TTK hükümlerinden birini de “kamu denetimi” oluşturmaktadır. Mezkûr Kanunda yer alan hükümler uyarınca mahalli idare şirketlerinin TTK kapsamındaki işlemleri, Ticaret Bakanlığının denetimine tabidir. 

Esasında mahalli idare şirketleri üzerindeki kamu denetimi, bu Bakanlığın denetimiyle sınırlı değildir. Bunun dışında, mahalli idare şirketleri, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu gereğince Sayıştay tarafından da denetlenmektedir. 

İşte bu çalışmada, Ticaret Bakanlığının mahalli idare şirketlerini denetleme yetkisi tüm yönleriyle ele alınmış ve incelenmiştir.

2. DENETİM YETKİSİNİN DAYANAĞI

Anayasanın 48/2. maddesinde, “Devletin özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alacağı” ifade edilmiştir. Bu kapsamda, ticaret şirketlerinin ve dolayısıyla mahalli idare şirketlerinin Ticaret Bakanlığınca denetlenmesi öngörülmüş ve buna ilişkin düzenleme TTK’da yapılmıştır.

TTK’da şirketlerin denetimine ilişkin düzenleme 210. maddede yer almakta olup, anılan maddenin birinci fıkrasında, “(…) Ticaret şirketlerinin, bu Kanun kapsamındaki işlemleri, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı denetim elemanları tarafından denetlenir. Bu denetimin ilkeleri ve usulü ile denetime tabi işlemler Bakanlıkça hazırlanan yönetmelikle düzenlenir.” denilmektedir. Bahsi geçen hüküm uyarınca, ticaret şirketlerinin TTK kapsamındaki işlemleri bu Bakanlığın denetimine tabidir. Diğer taraftan, TTK’daki düzenlemeden ayrı olarak 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde, şirketlerin denetlenmesi Ticaret Bakanlığının görevleri arasında sayılmış ve ayrıca yerli ve yabancı ticaret şirketlerinin incelenmesi, denetimi ve soruşturulması görevi adı geçen Bakanlığın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı birimine verilmiştir. Zikredilen Kararname de, ticaret şirketlerinin Ticaret Bakanlığınca denetlenmesi hususunda ayrı bir hukuki dayanak oluşturmaktadır. 

Öte yandan, TTK’nın 210/1. maddesinde belirtilen yönetmelik, “Ticaret Şirketlerinin Gümrük ve Ticaret Bakanlığınca Denetlenmesi Hakkında Yönetmelik” (Yönetmelik) ismiyle 28.08.2012 tarihli ve 28395 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Anılan Yönetmelikte, Kanunda geçen denetim elemanı ibaresinin, “Ticaret Başmüfettişi, Ticaret Müfettişi ile Ticaret Müfettiş Yardımcısı”nı ifade ettiği belirtilmiştir.

3. DENETİMİN AMACI

Yönetmeliğin 4. maddesinde Ticaret Bakanlığınca yapılacak denetimin amacı; ticaret şirketlerinin (mahalli idare şirketlerinin) TTK’ya ve TTK’ya dayanılarak çıkarılan düzenleyici işlemlere uygun işlem yapmalarını sağlamak şeklinde tarif edilmiştir. Aynı maddede ayrıca bu amaç doğrultusunda, Bakanlıkça ticaret şirketlerinin ve dolayısıyla mahalli idare şirketlerinin kuruluşundan sona ermesine kadar gerçekleşen tüm işlemlerinin TTK’ya ve ilgili düzenleyici işlemlere uygunluğunun denetleneceği, uygunsuzlukların giderilmesi için rehberlik edileceği, cezai sorumluluğu tespit edilenlerin yetkili makamlara, hukuki sorumluluğu tespit edilenlerin de genel kurul gündemine alınıp görüşülmek üzere ticaret şirketinin yönetim organına bildirileceği ve uygulamada ortaya çıkan aksaklıkların giderilmesine yönelik tedbirler alınacağı vurgulanmıştır.

Mahalli idare şirketlerinin denetlenmesiyle menfaatleri korunanlar sırasıyla şöyle açıklanabilir: mahalli idare şirketi tüzel kişiliği, şirket ortakları, şirket alacaklıları, ilgili diğer kimseler ve kamu. Esasen, tüzel kişiliğin, ortakların ve alacaklıların menfaatlerinin korunmasıyla kamunun da menfaatleri korunmuş olmaktadır. Zira özellikle sermaye şirketleri ve bu bağlamda mahalli idare şirketleri, ekonomik sistem içerisinde özel bir konuma sahiptir. Bu şirketlerde ortaya çıkacak bozulmaların olumsuz sonuçları olacaktır. Bu bağlamda, mahalli idare şirketlerine güvenin sağlanması, pekiştirilmesi ve/veya bu güvenin sarsılmasının önlenmesi, bu şirketlerde yoğunlaşmış olan birçok menfaatin korunmasına katkı sağlamaktadır.

4. DENETİME KONU İŞLEMLER

Yönetmeliğin 5. maddesi kapsamında mahalli idare şirketlerinin Ticaret Bakanlığının denetimine tabi işlemleri şunlardır:

• Kuruluş işlemleri,

• Ticaret siciline tescil ve ilan işlemleri,

• Ticaret unvanına ve işletme adına ilişkin işlemler,

• Ticari defterlere ilişkin işlemler,

• Birleşme, bölünme ve tür değiştirme işlemleri,

• Şirketler topluluğuna, bağlılığa ve hâkimiyete ilişkin işlemler,

• Genel kurulun çağrılmasına, toplanmasına, karar almasına, görevlerine ve yetkilerine ilişkin işlemler,

• Yönetim organının oluşumuna, toplanmasına, karar almasına, sorumluluğuna, görev ve yetkilerine yönelik işlemler,

• Denetçinin seçilmesine ilişkin işlemler,

• Şirket sözleşmesinin değiştirilmesine ilişkin işlemler,

• Paya ve sermaye koyma borcuna ilişkin işlemler,

• Menkul kıymet işlemleri,

• Sermayenin artırılması, azaltılması ve tamamlanması işlemleri,

• Finansal tablolara, yıllık faaliyet raporlarına ve yedek akçelere yönelik işlemler,

• Kâr, kazanç ve tasfiye payına ilişkin işlemler,

• Elektronik ve bilgi toplumu hizmetlerine ilişkin işlemler,

• Sona erme ve tasfiyeye yönelik işlemler,

• Kanuna dayanılarak çıkarılan düzenleyici işlemlere konu işlemler.

Denetim, hem TTK’da hem de bu Kanuna istinaden çıkartılan/çıkartılacak ikincil mevzuatta (yönetmelik, tebliğ, genelge, sirküler vb.) düzenlenen işlemleri kapsamaktadır. Yukarıda sayılan işlemler, her bir mahalli idare şirketinin türüne göre ve bu türe bağlı özellikler göz önünde bulundurularak denetlenir. Hemen belirtelim ki, kuruluşları ve faaliyetleri diğer kanunlarla düzenlenen mahalli idare şirketlerinin, yine yukarıda sayılan ancak ilgili kanunları uyarınca münhasıran yetkili bakanlık, kurul, kurum veya kuruluş tarafından denetlenmesi hüküm altına alınmayan işlem veya işlemleri Ticaret Bakanlığının denetimine tabidir.

5. DENETİMİN İLKELERİ

Mahalli idare şirketlerinin işlemlerinin denetiminde öncelikle tarafsızlık, eşitlik, dürüstlük, gizlilik ve mesleki özen ilkeleri esas alınmaktadır. Yönetmelikte bunlardan ayrı olarak denetim kanıtlarının toplanmasında, önyargısız ve tarafsız davranılacağı, toplanan kanıtların, adil ve nesnel şekilde değerlendirileceği, ulaşılan sonuçların, yeterli ve uygun kanıtlara dayandırılacağı ve bu konuda azami mesleki özen ve dikkatin gösterileceği, gerektiğinde denetlenenlerin incelenen işlemler hakkındaki görüşlerinin alınacağı, denetim faaliyetleri yerine getirilirken kanun önünde eşitlik ilkesine uygun hareket edileceği, denetim çalışmalarının dürüstlük ve sorumluluk duygusu içinde yürütüleceği, denetim faaliyetlerinin yürütülmesi ve raporlanması aşamalarında gizliliğe riayet edileceği belirtilmiştir. 

Denetim elemanları, yeterli ve gerekli denetim kanıtlarını; varlık incelemesi, gözlem, doğrulama, bilgi toplama, kayıt sisteminin kontrolü, hesaplama, belge incelemesi ve örnekleme tekniklerinin hepsini veya bir kısmını ya da bunlara benzer diğer denetim tekniklerini kullanarak toplarlar.

6. DENETİMİN USULÜ VE DÜZENLENECEK RAPORLAR

Ticaret Bakanlığı, mahalli idare şirketlerinin denetimine resen veya ortakların yahut üçüncü kişilerin istem, ihbar ve şikâyetleri üzerine karar verebilir. Mahalli idare şirketlerinin işlemleri, şirketin merkezinde ve gerektiğinde şubelerinde veya ticari işletmesinde denetlenir; ancak, denetimin belirtilen yerlerde yürütülmesine ilişkin koşulların yeterli ve uygun olmaması halinde denetim çalışmaları, denetim elemanının belirleyeceği yerde sürdürülür.

Sözü geçen denetimin elektronik ortamda da yapılması mümkündür. Bunun için mahalli idare şirketine ait teknolojik alt yapının yeterli ve güvenli olması, denetim elemanınca şirket merkezinde denetim yapılmasına gerek görülmemesi ve Ticaret Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının da denetimin bu şekilde yapılmasını uygun görmesi gerekir.

Yapılan denetimler sonucunda müfettişler tarafından düzenlenecek olan rapor türleri; teftiş, soruşturma ve inceleme raporlarıdır. Bu raporlardan ayrı olarak, mahalli idare şirketlerinin, kamu düzenine veya işletme konusuna aykırı işlemlerde veya bu yönde hazırlıklarda ya da muvazaalı iş ve faaliyetlerde bulunduğunun Bakanlık denetim elemanlarınca tespit edilmesi halinde Ticaret Bakanlığınca fesih davası açılabilmesi için ayrıca inceleme raporu düzenlenir.

Öte yandan, denetim çalışmaları sonucunda; mahalli idare şirketinin yöneticilerinin hukuki sorumluluğunu gerektiren durumların genel kurul gündemine alınarak ortakların bilgisine sunulması, idari para cezalarının uygulanması, diğer bakanlık, kurul, kurum ve kuruluşların görev alanına giren ve bunlar tarafından tedbir alınmasını veya denetim yapılmasını gerektiren durumların yetkili birimlere bildirilmesine ilişkin yapılan tespit ve önerilere düzenlenecek olan teftiş veya inceleme raporlarında yer verilir.

7. DENETLENENLERİN YÜKÜMLÜLÜKLERİ

Mahalli idare şirketlerinin yönetim organlarının üyeleri, yönetimle görevlendirilen kişiler, komiteler ve şirket çalışanları; gizli dahi olsa yazılı veya elektronik ortamda tutulan her türlü defter, kayıt, dosya, tutanak ve belgeleri denetim elemanlarının talebi üzerine uygun süre içinde vermekle, incelemelerine hazır bulundurmakla veya gösterecekleri yere getirip denetim elemanınca gerekli görülmesi halinde tutanak karşılığında teslim etmekle, onaylı örneklerini vermekle, tutanakları imzalamakla, tüm bilgi işlem sistemini denetim amaçlarına uygun olarak açmakla, elektronik ortamda tutulan kayıtları okunabilir hale getirmekle, sözlü veya yazılı olarak sorulan hususlara ilişkin bilgileri ve cevapları vermekle, para ve para hükmündeki evrakı ve ayniyatı ilk talep halinde göstermekle, sayılmasına ve incelenmesine yardımcı olmakla, denetimin gereği gibi yürütülebilmesi için denetim elemanlarına görevleri süresince uygun bir çalışma yeri sağlamakla, gereken yardımı ve kolaylığı göstermekle ve diğer önlemleri almakla yükümlüdür (Yönetmelik md. 10).

Mahalli idare şirketinin yöneticileri ve çalışanları dışında ayrıca kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kamuya yararlı dernekler, noterler, bankalar, sigorta şirketleri ile diğer gerçek ve tüzel kişiler, denetimin gereği olarak, denetim elemanı tarafından istenilen bilgileri, belgeleri, kayıtları ve raporları gerek elektronik ortamda gerekse de yazılı olarak vermekle ve gerekli yardımı sağlamakla yükümlüdür. 

8. İSTENİLEN BİLGİ VE BELGELERİN VERİLMEMESİ VEYA DENETİMİN ENGELLENMESİ HALLERİNDE CEZAİ SORUMLULUK

TTK’nın 562/4. maddesinde; anılan Kanun hükümlerine göre tutulmakla veya muhafaza edilmekle yükümlü olunan defter, kayıt ve belgeler ile bunlara ilişkin bilgileri, denetime tabi tutulan gerçek veya tüzel kişiye ait olup olmadığına bakılmaksızın, 210. maddenin birinci fıkrasına göre denetime yetkili olanlarca istenmesine rağmen vermeyenlerin veya eksik verenlerin ya da bu denetim elemanlarının görevlerini yapmalarını engelleyenlerin, fiilleri daha ağır cezayı gerektiren başka bir suç oluşturmadığı takdirde üçyüz günden az olmamak üzere adli para cezasıyla cezalandırılması öngörülmüştür. Bu hüküm uyarınca, mahalli idare şirketine ait defter, kayıt ve belgeleri, denetim kapsamında Ticaret Müfettişlerine vermeyen, eksik veren veya denetimi engelleyen mahalli idare şirketinin yöneticileri ve personeli adli ceza ile tecziye edilir. 

Denetim elemanlarınca istenilen bilgi ve belgelerin ne kadar süre içerisinde denetim elemanlarına teslim edilmesi gerektiği Yönetmelikte açıklığa kavuşturulmuştur. Söz konusu Yönetmelik kapsamında denetim elemanlarınca talep edilecek defter ve belgeler için istenecek uygun süre iki iş gününden az on iş gününden fazla olamaz. Bu süre, mahalli idare şirketinin işlem hacmi, organizasyon yapısı ve denetimin kapsamı göz önünde bulundurularak denetim elemanınca belirlenir ve yazılı veya sözlü olarak ilgililere bildirilir. Haklı sebeplerin varlığı halinde bu süre denetim elemanınca uzatılabilir. Denetim elemanlarınca istenilen defter, kayıt ve belgeler ile bunlara ilişkin bilgilerin belirlenen sürede verilmemesi veya eksik verilmesi ya da denetim elemanlarının görevlerini yapmalarının engellenmesi halinde bu fiillerden sorumlu olanlar denetim elemanlarınca yazılı olarak uyarılır; bu yazıda, verilen süre içinde yükümlülüklerin yerine getirilmemesinin TTK uyarınca cezai sorumluluk gerektirdiği belirtilir. Söz konusu yazıyı tebellüğ etmekten kaçınan veya uyarı yazısına rağmen verilen süre içinde yükümlülüklerini yerine getirmeyenler hakkında ise kamu adına soruşturma ve kovuşturma yapılması için müfettiş tarafından soruşturma raporu düzenlenir.

Bu halde, denetim elemanlarınca talep edilen bilgi ve belgelerin süresi içinde verilmemesi halinde denetim elemanı mahalli idare şirketine öncelikle yazılı ikazda bulunulur; bilgi ve belgeler bu ikaza rağmen verilmezse ilgili Cumhuriyet Başsavcılığına gönderilmek üzere rapor düzenlenir.

9. SONUÇ

6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu uyarınca, ticaret şirketlerinin ve dolayısıyla mahalli idare şirketlerinin anılan Kanun kapsamındaki işlemleri, Ticaret Bakanlığının denetimine tabidir. Bu denetim, Ticaret Müfettişleri eliyle yerine getirilir. Söz konusu denetimin ilkeleri ve usulü ile denetime tabi işlemler, Ticaret Şirketlerinin Gümrük ve Ticaret Bakanlığınca Denetlenmesi Hakkında Yönetmelikte düzenlenmiştir. 

Denetimin kapsamını, ticaret şirketlerinin kuruluşundan tasfiyelerinin sonuna kadarki her türlü işlemi oluşturmaktadır. Denetime konu işlemler de, anılan Yönetmelikte başlıklar halinde sıralanmıştır. Ticaret Bakanlığınca yapılacak olan denetimin amacı mahalli idare şirketlerinin TTK’ya ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan düzenleyici işlemlere uygun işlem yapmalarını sağlamaktır. Mezkûr Bakanlık, mahalli idare şirketlerinin denetimine resen veya ortakların yahut üçüncü kişilerin istem, ihbar ve şikâyetleri üzerine karar verebilmektedir. Yönetmelikte gösterilen şartların yerine getirilmesi halinde denetimin elektronik ortamda da yapılması mümkündür. Mahalli idare şirketinin yetkilileri, denetime ilişkin talep edilen her türlü bilgi ve belgeyi müfettişlere vermek ve denetime yardımcı olmakla yükümlüdür. 

TTK hükümlerine göre tutulmakla veya muhafaza edilmekle yükümlü olunan defter, kayıt ve belgeler ile bunlara ilişkin bilgileri, denetime tabi tutulan mahalli idare şirketine ait olup olmadığına bakılmaksızın, Ticaret Bakanlığı denetim elemanlarınca istenmesine rağmen vermeyenler veya eksik verenler ya da bu denetim elemanlarının görevlerini yapmalarını engelleyenler, fiilleri daha ağır cezayı gerektiren başka bir suç oluşturmadığı takdirde üçyüz günden az olmamak üzere adli para cezasıyla cezalandırılır.

Yazar:

Mustafa YAVUZ

Gümrük ve Ticaret Uzmanı

KAYNAKÇA 

6085 sayılı Sayıştay Kanunu (19.12.2010 tarihli ve 27790 sayılı R.G.).

6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu (14.02.2011 tarihli ve 27846 sayılı R.G.).

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (10.07.2018 tarihli ve 30474 sayılı R.G.).

Ticaret Şirketlerinin Gümrük ve Ticaret Bakanlığınca Denetlenmesi Hakkında Yönetmelik (28.08.2012 tarihli ve 28395 sayılı R.G.).