Belediyeler, belde halkının yerel nitelikli ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organları belde halkı tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir.
Belediyeler, kendilerine kanunla ve diğer mevzuatla verilen görev ve hizmetleri yerine getirir. Bu amaçla her türlü faaliyet ve girişimde bulunabilir. Taşınır ve taşınmaz mal edinebilir.
1. GİRİŞ
Bir kamu idaresi olarak belediyelerin kendilerine yasayla verilen görev ve hizmetlerini yerine getirirken, önemli yetki ve imtiyazlarla donatılmıştır. Bu kapsamda belediye mallarına karşı suç işleyenlerin Devlet malına karşı suç işlemiş sayılacağı, 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 75 inci maddesinin koruyucu hükümlerinin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı kabul edilmiştir.
Yine, belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirlerin haczedilemeyeceği güvence altına alınmıştır.
Ancak, bu düzenlemelerin sahaya yansıması pek kolay olmadığı gibi, uygulamada pek çok sıkıntının devam ettiği de bilinmektedir.
Bu makalede belediye mallarının haczedilip edilemeyeceği ve bu kapsamda ortaya çıkan sorunlar ele alınıp incelenecektir.
2. KONUNUN İNCELENMESİ
Belediye gelir ve mallarının haczine ilişkin hususlar, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15 inci maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu maddede; "Belediyenin kamu hizmetinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilemez" düzenlemesine yer verilmiştir.
Kanun, belediye gelir ve mallarını güvence altına alıp, madde hükmünde niteliği belirtilen gelir ve mallara haciz konulamayacağını öngörmektedir.
Haciz, borçlu borcunu ödemezse kendi elinde veya üçüncü şahısta olan menkul mallarıyla gayrimenkullerinden ve alacak haklarından alacaklının ana, faiz ve masraflar da dahil olmak üzere bütün alacaklarına yetecek miktarının adli ve idari makamların emrine konulmasıdır. (1- Türk Hukuk Lügatı, 4. Baskı, Başbakanlık Basımevi, Ankara 1998, s.108)
Belediyeler, kanunlarla verilen görevleri yerine getirmek suretiyle belde halkına hizmet sunmakla yükümlü kamu tüzel kişileridir. Üstlendiği görevleri yerine getirebilmek ve yerel nitelikteki ortak ihtiyaçları karşılayabilmek için taşınır ve taşınmaz mallara sahip olabildikleri gibi, yasayla konulmuş olan birtakım gelir kaynaklarına sahiptir.
Ancak, bu idareler hizmetlerini yerine getirirken, çeşitli nedenlerle oluşan borçları dolayısıyla kimi zaman hacizle karşı karşıya kalabilmektedir. İşte yasa hükmü ile fıkrada sayılan kimi belediye gelir ve malları güvence altına alınarak, haciz konulamayacağı kuralı getirilmek istenmiştir. Ancak, olayın sahaya yansıması pek kolay olmadığı gibi, kimi sıkıntıların halen devam ettiği görülmektedir. Bu sıkıntılardan gerek meclis kararlarında, gerekse mahkeme kararlarında en fazla dile getirilen konu, bazı belediyelere ait mevduatların yatırıldığı bankada tek hesapta tutularak bunların hangilerinin kamu hizmetlerine tahsisli olduğunun tespiti noktasındaki zorluktur. Bu nedenle, özellikle mahkemelerce haczi temin için ayırımsız tüm gelirlere haciz konulduğu görülmektedir.
Bununla birlikte, bazı malların haczi caiz değildir. Devlet malları ve özel kanunlarında haczi caiz olmadığı gösterilen diğer mallar, bu kapsamdadır. Örneğin maaşlar, ödenekler ve ücretler ile intifa hakları gibi.
Ayrıca, yasa hükmünde belirtildiği üzere, belediyelerin proje karşılığı borçlanma yolu ile elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar, kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilememektedir.
Ancak, bunun için Danıştay Sekizinci Dairesinin 06.06.2000 tarihli ve E:1998/1426, K:2000/4362 sayılı kararında belirtildiği üzere; “Kamu yararına ayrılmış olan belediye taşınmaz mallarının bir hizmete tahsisi, tahsis şeklinin değiştirilmesi veya akar haline dönüştürülmesinin belediye meclisinin yetkisinde olduğu, ancak, bir taşınmazın kamu yararına tahsis edilebilmesi için; kamu yararı amacının, yani tahsis edilme amacının, açık ve kesin olarak belirtilmesi, somut gerekçelere dayandırılması ve bu amaca elverişli olması gerekir.”
İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nce Büyükkışla Belediye Başkanlığına verilen 27.02.2012 tarih ve B.05.0.MAH.0.01.01.00/5653 sayılı görüşte; belediyelerin haczedilemeyecek gelirleri arasında yer alan vergi, resim ve harç gelirlerinin haczini önlemek için “Belediye gelirlerinin yatırıldığı bankada haczedilemeyecek gelirlerin ayrı bir hesapta tutularak bunların haczedilemeyeceğine dair şerh düşülmesi gerektiği” belirtilmiştir
Haciz konusunda kanunun aradığı lüzum ve zaruretin takdiri, icra memuruna, şikayet halinde ise icra yargıcına aittir.
İşte 15 inci madde hükmü ile sağlanan güvenceyle belediye hizmetlerinin kesintiye uğramadan devam ettirilebilmesi amaçlanmaktadır.
2.1. Haciz Konusuna Belediyeler Açısından Genel Bir Bakış
Belediye kanunlarına bakıldığında, yasa koyucunun bu idarelerin vatandaşa sunduğu hizmetlerin aksatılmamasına özen gösterilmesini istediği görülmektedir. Nitekim, 3.4.1930 tarihinde çıkarılan ve uzun yıllar yürürlükte kaldıktan sonra 5272 sayılı Belediye Kanunu ile yürürlükten kaldırılan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 19 uncu maddesinin 7 nolu bendi, belediye vergi ve resimleri ile (2- Gerek 1580 sayılı Yasa’da, gerekse 5237 sayılı Yasa’da vergi deyimi yanında resim deyimi de kullanılmaktaydı. 2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasası, bu ayırımı kaldırarak, eskiden resim olarak ifade edilen mali mükellefiyeti de vergi ve harç deyimi içinde toplayarak, terim birliği sağlamıştır.) hidematı ammeye muhtas ve akar olmayan emval ve eşyası üzerine haciz konulmaz ifadesiyle, belediye vergi ve resimleri ile kamu hizmetine ayrılan ve gelir getirmeyen mal ve eşyaları üzerine haciz konulamayacağını öngörmekteydi.
Ancak, kamuya tahsis edilmesi hacizden kurtulmanın bir yolu gibi gözükse de, bu kararı alan belediyenin hizmetin niteliğini belirtmesi gerekmekteydi. Bu şekilde hangi kamu hizmetinde kullanıldığı açıklanmadan alınan kamuya tahsis kararlarının, idari yargı organlarınca iptal edildiği de görülmekteydi. (3- Taner Eraslan, “Belediyelere Uygulanan Haciz İşlemleri, Konu İle İlgili Yargı Kararları”, İller ve Belediyeler Dergisi, Ağustos 2007, Sayı 712, s.18)
Danıştay 8. Dairesi’nin 8.11.1994 günlü ve E.1994/934, K.1994/2901 sayılı Kararında; kamu hizmetinin niteliği belirtilmeden tüm mal varlığını kapsayacak şekilde tüm mal varlığının kamu hizmetine ayrıldığına dair meclis kararının yasaya aykırı olduğuna hükmedilmiştir.
Bu şekilde iptal edilen kamuya tahsis kararı sadece dava açan için değil, tüm alacaklar için sonuç doğurmaktaydı. Nitekim, Yargıtay 12. Hukuk Dairesi’nin 23.12.2004 günlü ve 2004/22703, K.2004/26497 sayılı Kararında da; belediye meclisinin kamuya tahsis kararının idari yargıda iptali halinde, dava açan alacaklı dışındaki alacaklıların da yararlanacağına hükmedilmiştir.
Belediye Kanunu’ndan başka, belediye mallarının haczini engelleyen başka kanunlar da mevcuttu. Bunlardan;
2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu’nun değişik 82/1 maddesi; “Devlet malları ile özel kanunlarında haczi caiz olmadığı belirtilen mallar hacz olunamaz.” hükmü,
Mülga 15.7.1963 ve 277 sayılı Yasa’nın 1 inci maddesi; “5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ile diğer kanunlarla belediyelere verilmekte olan her çeşit paylar belediye vergi ve resimleri hükmündedir. Bu paylar haczedilemez.” hükmü, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunu’nun 70 inci maddesi ise, “Aşağıdaki mallar haczedilemez.
I. Devlet malları ile hususi kanunlarında haczi caiz olmadığı gösterilen mallar” hükmü,
ile belediyelere, Belediye Gelirleri Kanunu ve diğer kanunlarla sağlanan payların haczi caiz görülmeyerek, hizmetlerinin aksamaması için bu idarelere bir tür ayrıcalık tanınmıştı.
Bu bağlamda İcra ve İflas Yasası’nın 82/1. maddesinde yer alan Devlet mallarının haczedilemeyeceği kuralının iptali ile ilgili olarak açılan davada Anayasa Mahkemesi; “Devlet mallarının haczedilemeyeceğine ilişkin kural Devletin borçlarını kendiliğinden ödeyeceği ve bunun hukuk devletinin gereği olduğu esasına dayanır. Devlet mallarının haczi, bu malların kullanma biçimini değiştireceğinden, devletin mal varlığında ve mali hukukta sürekliliğe engel olarak kamu yararına zarar verir. Uyuşmazlık konusu olayda, borcun hiç ödenmemesinden değil, bütçe olanaklarına göre, yılın aştığı için gecikerek ödemenin sağlanacağından söz edilmektedir. Devletin etkinliklerinde kamu hizmeti ve dolayısıyla kamu yararı önde geldiğine göre, bir alacaklının kişisel çıkarı için devlet mallarının haczi, diğer deyişle özel yararın kamu yararına yeğlenmesi söz konusu olamaz. Öte yandan, yasa önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı olacağı anlamına gelmez. Anayasa’nın 10. maddesinde yer alan eşitlik, mutlaka anlamda eşitlik olmayıp, haklı nedenlerin varlığı durumunda farklı uygulamalara olanak veren bir ilkedir. Durum ve konumdaki farklılık, hukuksal özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar ve kuruluşlar için değişik kurallar ve uygulamaları gerekli kılar. Kimi yurttaşların haklı bir nedene dayandırılarak değişik kurallara bağlı tutulmaları eşitlik hukuksal eşitliktir. Aynı hukuksal durumların aynı, ayrı hukuksal durumların ayrı kurallara bağlı tutulması, Anayasa’nın öngördüğü eşitlik ilkesine uygun düşer.” gerekçesiyle 2004 sayılı İcra ve İflas Yasası’nın 82 nci maddesinin birinci bendinde yer alan “Devlet malları” sözcüklerinin Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varmıştır. (4- Anayasa Mahkemesi’nin 21.10.1992 gün ve 1992/13, K.1992/50 sayılı İçtihat Kararı)
Durum bu mecrada iken, ülkede yaşanan ekonomik krizin de etkisiyle çıkarılan 4.5.1994 tarih ve 3986 sayılı Kanun’la; (5- 3986 sayılı Yasa, 7.5.1994 tarih ve 21927 sayılı R.G.’de yayımlanmıştır.)
- 277 sayılı Kanun’da yer alan, “Bu paylar belediyelerin 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsili gereken borçları dışında haczedilemez.” hükmünde yapılan değişiklikle belediyelerin payları ve her çeşit vergi gelirlerinin, borçlarına karşılık haczedilebilme imkanı getirilmiş,
- 6183 sayılı Kanun’un 70 inci maddesi ise, “1. 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi iktisadi devlet teşekkülleri, kamu iktisadi kuruluşları, bunların müesseseleri, bağlı ortaklıkları, iştirakleri ve mahalli idarelerin malları hariç olmak üzere Devlet malları ile hususi kanunlarında haczi caiz olmadığı gösterilen mallar.” şeklinde değiştirilerek, belediye mallarının haczedilmesine olanak tanınmıştır.
Bu suretle yerel yönetimlerin mal varlığının haczedilemezlik alanı büyük ölçüde daraltılmıştır.
Nitekim, Yargıtay 10. Hukuk Dairesi’nin 10.02.2000 günlü ve E.1999/9526, K.2000/645 sayılı Kararında, “Belediye Gelirleri Kanunu ve diğer kanunlarla belediyeye verilen paylar hakkında ilgili belediye organınca kamuya tahsis kararı alınmış olsa bile, 277 sayılı Kanun md. 1 (3986 sayılı Kanun değişik md. 18) ve 6183 sayılı 70/1 Yasa’ya göre kurumun (S.S.K.) prim alacağından ötürü bu payların haczi kabildir.
… Olayda belediyenin bankalardaki mevduatının yukarıda değinilen Yasalarla belediyeye verilen paylar olduğu konusunda taraflar arasında herhangi bir uyuşmazlık bulunmamaktadır.
Bu payların Belediyenin yetkili organınca verilen kararla kamuya tahsis edildiği iddiasına gelince; Belediye Gelirleri Kanunu ve diğer Kanunlarla belediyeye verilen payların belediye vergi ve resimleri gibi sayılacağı 277 sayılı Yasanın birinci maddesinin açık hükmü gereğidir. Esasen anılan Yasaya göre bu paylar kamuya tahsis edilmiş olmaktadır. Başka bir anlatımla belediye vergi ve resimleri kamu hizmetinde kullanılacağı için mahiyeti itibariyle kamuya tahsislidir. Belediyenin yetkili organının bu payları kamuya tahsis kararı alması fazladan bir işlemdir ve giderek belediyenin prim borcunu ödememek için böyle bir tahsis kararı almış olması, baskın olasılık dahilindedir. Belediyenin böyle bir amaçla, tahsis kararını almış olması hakkın kötüye kullanılması sonucunu doğurur.
Konuyu özetlemek gerekirse Belediye Gelirleri Kanunu ve diğer kanunlarla belediyeye verilen paylar hakkında kamuya tahsis kararı alınmış olsa bile 3986 sayılı Yasa’ya göre Kurumun prim alacağından ötürü bu payların haczi kabildir.” denilerek, 3986 sayılı Yasa ile yapılan değişikliklerden sonra belediyelerin gerek paylarının gerekse mallarının haczedilmesinin önünün açıldığı vurgulanmıştır.
Bu gelişmeler, kamu kaynağı kullanarak, kamu hizmeti yürüten belediyelerin durumunu sıkıntıya sokmakla kalmayıp, kamuoyunda bu idarelere duyulan güvenirliğin azalmasına da yol açmaktaydı. Bu durum, kuşkusuz yeni arayışları da beraberinde getirmekteydi.
2.2. Belediyenin Haczi Mümkün Olmayan Mal ve Gelirleri
Belediye pay ve mallarının haczedilmesinde bu olumsuzluklar yaşanırken, önce 5272 sayılı Belediye Kanunu, bu Yasa’nın iptali üzerine 13.7.2005 tarihinde 5393 sayılı Belediye Kanunu’nu yürürlüğe konuldu.
5393 sayılı Yasa’nın 15 inci maddesinin son fıkrasındaki;
Belediyelerin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri,
Şartlı bağışlar,
Kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları,
Belediyeler tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirlerinin,
haczedilemeyeceği hükmü ile, sözü edilen belediye gelir ve malları güvence altına alınmıştır.
a) Proje karşılığı gelirlerin haczedilemezliği
5393 sayılı Yasa’nın 15 inci maddesinin son fıkrasının ilk cümlesinde, “Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri … haczedilemez” ifadesi yer aldığından, bu hükme göre belediyelerin kamu hizmeti yürütümüne ilişkin olarak, İller Bankası, (6- 26.1.2011 tarihinde kabul edilip, 8.2.2011 tarih ve 27840 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 6107 sayılı Kanun’la özel hukuk hükümlerine tabi, tüzel kişiliğe sahip, anonim şirket statüsünde “İller Bankası Anonim Şirketi” unvanıyla bir kalkınma ve yatırım bankası kurulmuş ve bankanın kısaltılmış unvanı “İLBANK” olarak düzenlenmiştir.) il özel idaresi ile diğer kamu kurum ve kuruluşları ya da uluslararası kuruluşlardan köprü inşaatı, metro yapımı, arıtma tesisi yapımı gibi bir proje karşılığı olarak gerek yurt içi, gerekse yurtdışından borçlanma yoluyla temin ettiği gelirlerin (hibe olanlar hariç) haczi yoluna gidilmemesi gerekmektedir.
(7- SGK’nın “Belediyelerden olan Kurum alacakları” konulu 3.3.2011 tarihli ve B.13.2.SGK.0.010.06-010.06.02/133 (2011/24) sayılı Genelgesinin I/A-2.1 nolu bendi )
b) Şartlı bağışların haczedilemezliği
5393 sayılı Yasa’nın 15 inci maddesinin son fıkrasında, “Belediyenin şartlı bağışların … haczedilemeyeceği” öngörülmüştür. Keza, aynı Yasa’nın 18 inci maddesinin (g) bendine göre, şartlı bağışları kabul etmek belediye meclisinin yetkisindedir. Bu bağlamda eğer belediye, haciz edilen malın belediyeye şartlı olarak bağışlandığını ve bu nedenle haciz edilemeyeceğini ileri sürecekse, icra mahkemesine konuya ilişkin meclis kararı ile başvurması gerekir. İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün 29.05.2007 tarih ve 13749 sayılı Genelgesi’ne göre; Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi (BELDES) kapsamında nüfusu 10.000’in altında olan belediyelerin altyapı ihtiyaçları, içme suyu tesisi için İller Bankasından şartlı yardım yapılmaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15/son maddesine göre, BELDES projesi kapsamında belediyelere gönderilen ve ayrı bir hesapta izlenen ödenekler şartlı yardım olduğundan haczedilemez.
Şartlı bağışların haczedilmezliği hususu, Borçlar Kanunu’nun “bağışlama”ya ilişkin 285 inci ve izleyen maddeleri doğrultusunda incelendiğinde; belediyelere yapılan koşullu bağışın, kamu hizmetinde kullanılmak üzere, belli bir amaç için bağışlanan, belli bir iş veya uygulama için belediyelere kamu veya özel tüzel ve gerçek kişilerce verilen her türlü taşınır, taşınmaz mallar ile paralar olduğu ya da belli bir şartla belediyeye belli bir yükümlülük yükleyerek bağışlanan benzeri şeyleri kapsadığı, buna benzer belli bir amacın gerçekleşmesi veya belli bir amaç için kullanıma sunulan şeylerin haczinin mümkün olamayacağı, böyle şartlı bağışlarda devredilmezlik, satılamazlık, bölünemezlik şartının esas alınması, herhangi bir haciz olayında belediyece şartlı bağış olduğunun iddia edilmesi durumunda, belediyenin bir kamu kuruluşu olduğu göz önüne alındığında her türlü işleminin belli usul, esas ve kayıtlar çerçevesinde yürütüldüğü dikkate alınarak, haczedilen şey taşınır mal ise bunun şartlı bağışlandığına ilişkin bir belgenin (resmi veya özel) ve bu bağışın belediye kayıtlarına alındığına ilişkin resmi bir evrakın ibraz edilmesi, taşınmaz mal ise bu taşınmazın şartlı bağış yapıldığına ilişkin tapuya tescil ve şerh edilmiş olması, aynı şekilde sicile kaydı gereken diğer taşınır mallar için aynı hususun tahkik ve belediye tarafından teyit edilmesi gerekmektedir. (8-SGK’nın (2011/24) sayılı Genelgesinin I/A-2.2 nolu bendi )
Örneğin; (X) gerçek kişisi mülkiyeti kendisine ait olan bir arsayı, kadın ve çocuk koruma evi yapılması koşuluyla (Y) Belediyesine bağışlamış ve bu şart tapuya tescil ve şerh edilmiş ise, söz konusu arsanın haczedilmesi mümkün bulunmamaktadır.
c) Kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malların haczedilemezliği
5393 sayılı Yasa’nın 15 inci maddesinin son fıkrasında; “… kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan mallarının haczedilmeyeceği” öngörüldüğünden, bu ifadeden kamu hizmetinde fiilen kullanılan taşınır ve taşınmaz malların anlaşılması gerekmektedir.
Buna göre; kamu hizmetinde kullanılan, başka bir deyişle kullanıldığı hizmetin gereği olarak kendiliğinden anlaşılan veya anlaşılabilen taşınmazlar ile bu taşınmazlar içerisindeki menkullerin veya yine hizmetin gereği olarak kamu hizmetinde kullanılan menkullerin haczi mümkün bulunmamaktadır.
Örneğin; kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan, belediyeye ait park, bahçe, yol, belediyece yaptırılmış sağlık ocağı, okul gibi gayrimenkuller ile toplu taşımada kullanılan otobüs, ambulans, itfaiye araçları vb. menkuller, bu kapsamda değerlendirilecek mallardandır.
Belediyelerin kamu hizmetlerinde kullanılan taşınır ve taşınmaz mallarının haczedilmemesi için 5393 sayılı Yasa’nın belirlediği temel kural, o malın “kamu hizmetinde fiilen kullanılıyor” olmasıdır. Dolayısıyla belediyelerin haczi önlemek için mallarının fiilen kamu hizmetinde kullanıldığı şeklinde maksatlı bir meclis kararı alması, haczi önlemeye yeterli değildir. Aynı zamanda kamu hizmetinde kullanılmak üzere alınan malın haciz tarihi itibariyle kamu hizmetinde fiilen kullanılıyor olması da gerekir. (9- Yargıtay 12. H. D.’nin 26.12.2006 günlü ve E.2006/21648, K.2006/24842 sayılı Kararı)
Nitekim, Yargıtay 12. Hukuk Dairesi’nin 25.9.2007 günlü ve E.2007/12887, K.2007/16933 sayılı Kararı’nda, “Mahkemece haczedilen belediyeye ait araçlar üzerinde bilirkişi incelemesi yaptırılarak fiilen kamu hizmetinde kullanılıp kullanılmadığı belirlenmelidir. Haczedilemez şikayetinin kabul edilebilmesi için mahcuzların kamu hizmetinde (fiilen) kullanılması gerekli olup, Belediye Meclisince kamuya tahsis kararı alınmasının sonuca etkisi bulunmamaktadır.” denilerek, haczedilemezlik şikayetinin kabul edilebilmesi için mahcuzların kamu hizmetinde fiilen kullanılması gerektiği, haczi önlemeye yönelik maksatlı kamuya tahsis kararı alınmasının haciz üzerinde bir etkisi olmayacağına hükmedilmiştir.
Demek oluyor ki, belediyenin bir malvarlığının haczedilememesi için en önemli kural, bu malın bilfiil kamu hizmetinde kullanılıyor olmasıdır. Yine bu konuda Yargıtay 8. HD. 16.3.2017 günlü, E.2016/20139, K.2017/3680 sayılı kararında belirildiği üzere; “5393 sayılı Kanun'un 15 inci maddesinde; "Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri şartlı bağışlar ve kamu hizmetinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilemez" hükmüne yer verilmiştir. Öte yandan, yine bu maddeye göre haczedilmezlik şikayetinin kabul edilebilmesi için mahcuzların kamu hizmetinde "fiilen" kullanılması gerekli olup, kamuya tahsis kararı alınmasının sonuca etkisi bulunmamaktadır.” denilerek, tek başına bir malın kamuya tahsis edilmiş olmasının sonucu değiştirmeyeceği, bu malın kamu hizmetinde fiilen kullanılması gerektiğine hükmedilmiştir.
Nitekim, Yargıtay 8. HD. 9.3.2017 günlü, E.2016/17324, K.2017/3190 sayılı bir başka kararında, kamu hizmeti kavramının niteliğini ve bu kapsamda haczedilebilirlik değerlendirmesinin kriterlerini belirleyerek, “O halde borçlu belediyeye ait, taşınır ya da taşınmaz bir malın haczedilmezliği için o malın fiilen kamu hizmetinde kullanılmasının gerektiği tartışmasızdır. Ancak bir malın fiilen kamu hizmetinde kullanıldığının kabulü için, o malın kamu hizmetinin yürütülebilmesi amacına uygun bulunması gerekir.
Bir aracın, makam aracı olarak kullanılması, onun fiilen kamu hizmetinde kullanıldığı anlamına gelmeyeceği gibi, kamu hizmetinin yürütülebilmesi için belediye başkanının makam aracının bulunması da gerekmez. Zira belediyelerin görevleri 5393 sayılı Kanun'un 14. maddesinde açıklanmış olup, bu görevlerin yerine getirilebilmesi için belediye başkanının makam aracının bulunması zorunlu değildir. Kaldı ki, belde sakinlerinin müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olan belediyenin borcu var iken belediye başkanının makam aracı kullanması başta Anayasa'ya ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'ne aykırılık oluşturabileceği gibi kamu vicdanını da rahatsız edecektir.” denilerek, kamu hizmeti kavramını dar anlamda yorumlanması gerektiğini, asıl olanın, alacaklının alacağına kavuşmasını sağlamak olduğundan, bunun gerçekleştirilmesinin önünün açılması gerektiği, kural olarak borçlunun tüm mallarının haczi mümkün olduğunu, haczedilmezliğin istisnai bir durum olduğuna hükmetmiştir.
Bununla birlikte, 5393 sayılı Yasa’nın “Belediye Meclisinin Görev ve Yetkileri”nin düzenlendiği 18 inci maddesinin (e) bendinde, “Taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması halinde tahsisin kaldırılmasına, üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi yirmibeş yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı ayni hak tesisine karar vermek” şeklinde bir düzenleme yapılmıştır.
Bu düzenlemeye dayanarak, bazı belediye meclislerince belediyeye ait tüm mal varlığının kamuya tahsisi yolunda kararlar alınarak alacaklı kişi ve kuruluş hacizlerinden kurtulma yönüne gidildiği görülmektedir.
Ancak, bu kez de yargı organları, belediyenin alacağı kamuya tahsis kararını yeterli görmeyip, aynı zamanda fiilen kullanıldığının tespit edilmesinin gerektiği yönünde karar vermeye başlamıştır.
“… Bu maddeye göre haczedilemezlik şikayetinin kabul edilebilmesi için mahcuzların kamu hizmetinde (fiilen) kullanılması gerekli olup, gerekçede yer verilen kamuya tahsis kararı alınmasının sonuca etkisi bulunmamaktadır.”
“… Somut olayda haciz konulan Vakıfbank Mersin Şubesindeki hesapta bulunan paraların mahiyeti konusunda bir araştırma yapıldığına dair dosyada bir belge bulunmamaktadır. O halde, bu hesaba yatırılan paraların nitelikleri belirlenmeli…” (10- Yargıtay 12. H. D. 21.11.2005 günlü ve E.2005/19059, K.2005/22794 sayılı Kararı)
5393 sayılı Yasa’nın 15. maddesinde “.... kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan mallarının ... haczedilemeyeceği” belirtilmiştir.
Bu nedenle “Belediye meclisince kamu hizmetine tahsis yolunda karar alınmış olması bir gayrimenkulun kamu hizmetinde kullanıldığını göstermez. Bu nedenle haciz uygulanan gayrimenkullerin gerçekten kamu hizmetinde kullanılıp kullanılmadığını araştırılarak tespiti gerekir. Bu nedenle haciz uygulanan ve imar planında toptan ticaret merkezi olarak görülen yerin gerçekten kamu hizmetinde kullanılıp kullanılmadığının araştırılması gerekir.”
(11- Danıştay 3.D. T:31.10.2003, E.2001/2076 K.2003/4814)
Bu durumda, ayrıca Yasa hükmünde sözü geçen belediyeye ait bir malın, fiilen kamu hizmetinde kullanılıp kullanılmadığının tespitin kimin tarafından yapılacağı konusu ortaya çıkmıştır. Bunun tespiti yargı kararıyla yapılacaktır. (12- Eraslan, a.g.m., s.20) Çünkü, mevzuatımızda “fiilen kullanma” ile ilgili herhangi bir düzenleme mevcut değildir.
Konu ile ilgili bir yargı kararında; “… Ayrıca, makam odasında menkul niteliğinde olan koltuk takımı, kamu hizmetinde fiilen kullanıldığının kabulü gerekirse de, maddede öngörülen ve haczedilemezlik için gerekli kamu hizmetinde fiilen kullanılma şartının makam odasındaki televizyon ve … plakalı araç için oluştuğunun kabulü mümkün değildir.” denilmiştir.
Belediyelerce yargı nezdinde, alacaklılar aleyhine açılan davalarda mahkemelerce haczin kamuya tahsis kararı tarihinden öncesine ait olup olmadığına göre kararlar verilmiş ve kamuya tahsis kararları haciz tarihinden sonra ise belediyelerin haciz kaldırma talepleri reddedilmiştir.
Yine, alacaklı kişi ve kuruluşların alacağının tahsilini önlemek için herhangi bir kamu hizmeti belirtilmeden tüm belediye gelir ve mal varlığının kamu hizmetine tahsis edilmesi, mevzuata uygun görülmeyerek belediyece alınan kamuya tahsis kararlarının iptali yönündeki idare mahkemesi kararları Danıştay tarafından da onanmış bulunmaktadır.
Bu bakımdan, haczi önlemek için herhangi bir kamu hizmeti belirtilmeden tüm belediye gelir ve mal varlığının kamu hizmetine tahsis edilmesi doğru değildir.
Hakkında belediye meclisi tarafından verilmiş “kamu hizmetine tahsis kararı” bulunmasa dahi haczedilemeyecek olan belediye mal ve paraları da vardır. Yargıtay içtihatlarına göre bu mal ve paralar şunlardır:
- Otobüsler (12. H. D. T: 6.12.1983, 7949/9854)
- Park, otogar, itfaiye garajı, toptancı hali, nikah salonu gibi taşınmazlar ile belediyece kamulaştırılmış taşınmazlar (12. H. D. T:22.10.1984, K:7542/10641)
- Belediyeye ait ekskavatör, arazöz (12. H. D.16.11.1989 T., 5038/14079)
- Soğuk hava deposu (12. H. D. 5.12.1989 T., 5434/14987)
- Cenaze arabası (12. H. D. T: 30.10.1990, K.3266/10670)
- 775 sayılı Gecekondu Kanununun 34.maddesine göre; belediyelerce tahsis olunan arsalar, yapılar ve bu arsalar üzerinde yapılan bina ile meydana gelen taşınmaz mallar,tahsis tarihinden itibaren 10 yıl içinde haczedilemez.
“775 sayılı Gecekondu Kanunu 34.maddesi uyarınca, ‘belediyelerce tahsis edilen arsa, yapı ve binaların haczedilemeyeceğine’ ilişkin hükmün kamu düzeniyle ilgili olması nedeniyle, buna değinen şikayet süreye bağlı değildir yani süresiz şikayet söz konusudur.(12. HD. 25.2.2005 T. 1097/3889; T:21.3.1994, K:2959/3600)
- Belediye hizmet binası (12. H. D. T: 23.2.1993 T., K.1981/3318)
Bir şeyin bütünleyici parçaları, Medeni Kanunun 684.maddesine göre asıl şeyden ayrı olarak bir hukuki işleme konu olamayacağından hacizde edilemez. Asıl şey haczedilince bütünleyici parçalar da haczedilmiş olur. Buna göre, hizmet binası haciz edilemediğine göre onun bütünleyici parçası olan aşağıdaki şeylerde haciz edilemez;
- Klima ve kat kaloriferi, niteliklerine göre M.K’nun 684.maddesine göre bütünleyici parçasıdır. Çünkü bu malların haczedilmesi durumda taşınmazın ısınma ve soğutma sisteminin ortadan kalkacağı açıktır. (21. HD.T:21.10.2003, E.6604 K.8279)
“Asansörler binanın bütünleyici parçasıdır. Çünkü haczedilmesi halinde katlara ulaşmanın ve binadan yararlanmanın olmayacağı açıktır. (12.HD.17.9.2001 T.12320/14006)
- Halkın ekmek ihtiyacını karşılamak üzere belediyeye ait fırın haciz edilemez. (Yargıtay 12.HD.3.4.2003 T. E.4515 K.1732) - Sağlık ocağı, Pazar yeri, Hamam, Cami,Toptancı Hali,Garaj gibi hizmet binaları haczedilemez. (Yargıtay 12.HD. T:17.2.2000, E:2303, K:2498; 12.HD. T: 27.5.1999, E:6427, K:6943)
- Belediyece “maaş ve ücretlere ayrılmış ödenek” olduğu kanıtlanan para niteliği gereği kamuya tahsisli sayılacağından haciz edilemez. (Yargıtay 12. HD. T.24.6.1993 5188/11432) (12.HD. T. 30.12.2002, E.26907 K.28047)
- “Belediye Başkanına makam aracı olarak tahsis edilen vasıtanın kamu hizmetinde fiilen kullanıldığının kabulü gerekir. Bu nedenle haczi mümkün bulunmamaktadır. Ayrıca itfaiyenin öncüsü olarak kullanılan aracında fiilen kamu hizmetine tahsis edilmiş sayılacağından haczedilemez. (12.HD. T:26.05.2006, E.2006/7994, K.2006/1183 - 12.HD. T. 01.06.2006, E.2006/8597, K.2006/11672)
Başka bir Yargıtay Kararında ise,
- Belediye aleyhine başlatılan bir icra takibinde borçlu belediye, fiilen kamu hizmetinde kullanılan araç üzerinde icra müdürlüğünce konulan haciz ve yakalama şerhinin kaldırılmasını haczedilemezlik talebiyle icra mahkemesinde şikayet konusu yapmış bu talep mahkemece yerinde görülmeyerek şikayetin reddine karar verilmiştir (Yargıtay 8. Hukuk Dairesi, T:21.01.2016, E:2014/24016, K:2016/635)
- Belediyelerin vergi ve resim olarak tahsil ettiği paralar (12. H. D. T:3.4.2003, E.2003/1735, K.2003/2913; 12. H. D. T:17.4.2003, E.2003/5825, K.2003/8597)
- Çöp arabası, ambulans, mezarlık, su kuyusu, spor alanları (Yargıtay, 12.H. D.22.6.2004 T., E.2004/12672, K.2004/16456)
Yargıtay 12. Hukuk Dairesi’nin 7.3.2005 gün ve E.2005/1766, K.2005/4597 sayılı Kararına göre; bütün bunlar, kamuya tahsis kararına gerek olmadan kendiliğinden kamuya tahsisli sayılan mallardan olup, hiçbir şekilde haciz edilemez.
d) Belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirinin haczedilemezliği
Belediyelerin vergi, resim veya harç niteliğindeki paralarının haczedilemeyeceği, yasa gereğidir. 5393 sayılı Yasa’nın 15 inci maddesinin son fıkrasında; “… belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirinin haczedilmeyeceği” öngörülmüş bulunduğundan, anılan Yasa’nın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren söz konusu gelirler haczedilemeyecektir. (13- SGK’nın (2011/24) sayılı Genelgesi’nin I/A-2.4 nolu bendi )
Nitekim, 5393 sayılı Yasa’nın yürürlüğe girmesinden sonra Yargıtay 12. Hukuk Dairesi’nce verilen 16.12.2005 günlü ve E.2005/21474, K.2005/25278 sayılı Kararda, “Belediye Gelirleri Kanunu ve diğer kanunlarla belediyeye verilen paylar vergi ve resim hükmünde sayıldığından haczinin mümkün olmadığına, alacaklı tarafından haciz konulan banka hesabındaki paranın İller Bankasından gelen belediye payı olup olmadığının araştırılarak buna göre hüküm verilmesi gerektiğine,” hükmedilerek, kanunlarla belediyeye mallarının verilen payların vergi ve resim hükmünde sayıldığından haczinin mümkün olamayacağı, bu nedenle alacaklı tarafından haciz konulan banka hesabındaki paranın İller Bankası’ndan gelen belediye payı olup olmadığının araştırılması gerektiği belirtilmiştir.
Keza, Yargıtay 12. Hukuk Dairesi’nin 26.09.2006 günlü ve E.2006/14562, K.2006/1740 sayılı Kararı’nda, “Borçlu belediyenin şeker fabrikası ve bankalardaki haczedilen paraların nitelikleri belirlenmeli, vergi, resim ve harç niteliğinde olmaları veya kamu hizmetinde kullanılıyor olmaları halinde haczedilemeyeceği düşünülmelidir.” denilerek, artık Belediye Kanunu’nda ismen belirtilen belediye mallarının haczinin mümkün olamayacağına işaret edilmiştir.
15.7.2008’de yürürlüğe giren 2.7.2008 tarihli ve 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun’un 7 nci maddesinde; “Bu Kanunda, il özel idareleri ve belediyelere, genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtından ayrılacak paylar ile diğer kanunlarda bu idarelere verilmesi öngörülen paylar vergi hükmündedir.” denilerek, 5779 sayılı Yasa kapsamında belediyelere, genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtından ayrılacak paylar ile diğer kanunlarda bu idarelere verilmesi öngörülen payları vergi hükmünde kabul ederek, bu paylardan sağlanan gelirlerin haczinin önüne geçilmiştir. Ayrıca, bu düzenlemeyle 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15 inci maddesinin son fıkrasındaki, “Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilemez.” hükmünde sayılan gelir ve malların haczedilmesinin önlenmesi amaçlanmıştır.
Bu bakımdan, haciz konulan hesapta belediyenin vergi ve benzeri gelirleri bulunup bulunmadığının araştırılarak, sonuca göre karar verilmesi gerekir. Yargıtay 12. Hukuk Dairesi’nin 6.10.2005 gün ve E.2005/20379, K.2005/19096 sayılı Kararında; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15 inci maddesinin son fıkrasının uygulamasına göre; mevduatların haczi için İller Bankası’nca aktarılan pay tutarı dışında kalan paraların mahiyetinin araştırılması gerektiğine, diğer paranın vergi, resim ve harç niteliğinde olması veya fiilen kamu hizmetine tahsis edilmesi halinde haczedilemeyeceğine hükmedilmiştir.
Öte yandan, belediyelerin bankalarda vergi, resim ve harç geliri olarak ayrım yapmadan tek hesap numarasında toplanan paraları haczedilebilmektedir. Yalnız bu şekilde paralarının haczi için önce bu paraların niteliklerinin belirlenmesi gerekmektedir.
Ancak, belediyelerin bankada bulunan mevduatlarının niteliğinin tespit edilmesi pek de kolay değildir. Bir kere, belediyelerin bankada bulunan paralarının ne kadarının proje karşılığı borçlanma yoluyla elde edilen gelirler, ne kadarının vergi, resim ve harçlar ile şartlı bağış yoluyla elde edilen gelirlere ait olduğunun ayrımlanabilmesi oldukça zordur. Çünkü, muhasebe kayıtlarında bu gelir kalemlerinden elde edilen gelirlerin toplam miktarı yer almakta ise de, banka hesaplarından sürekli harcama ve ödemeler yapılması söz konusu olduğundan, kalan paraların hangi gelir kalemine ait olduğunun tespiti nerdeyse olanaksızdır. Bu durum, kimi zaman belediyelerin banka hesaplarındaki tüm gelirlerin haciz işlemine konu olduğu görülmektedir. Bu nedenle, belediyelerin bir haciz işleminde böyle bir riskle karşı karşıya kalmamak için, hacze konu olmayacak gelirlerini ayrı bir hesapta toplamaları daha uygun olacaktır.
Netice itibariyle, belediyenin banka hesabında haczi mümkün olmayan vergi, resim ve harç gelirleri mevcutsa, bu husustaki iddianın belediyelerce ileri sürülmesi, yeterli ve inandırıcı nitelikteki belgelerle ispat edilmesi veya doğruluğunun alınacak mahkeme kararı ile sabit olması ya da alacaklıların ilgili kuruluşlarla, örneğin bankalarla yapacakları yazışma sonucunda iddianın doğruluğunun anlaşılması durumunda, haczi mümkün olmayan vergi, resim ve harç gelirleri kadar olan kısım üzerindeki hacizler kaldırılmakta, bunların dışındaki gelirler üzerindeki haciz işlemi ise yapılabilmektedir.
5393 sayılı Yasa’da yer alan “haciz muafiyeti” konusu, Anayasa Mahkemesi nezdinde dava konusu olmuştur. Malatya İcra Hukuk Mahkemesi, ilamlı takip konusu alacağın tahsili amacıyla, borçlu belediyenin kamu hizmetinde kullanılan araçları ile bankadaki hesabına konulan haczin iptali için açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasaya aykırı olduğu kanısına varıldığını belirterek; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesinin son fıkrasının Anayasa’nın Başlangıcı ile 2.,12.,18.,123.,125. ve 176. maddelerine aykırılığı iddia edilmiş, ancak Anayasa Mahkemesi bu başvuruyu reddetmiştir.
2.3. Belediye Mallarının Haciz Yöntemi
İcra dairesince belediye malları üzerinde yapılacak haciz yöntemi, Belediye Kanunu’nun 15 inci maddesinde belirlenmiştir.
sadece gösterilen bu mal üzerine uygulanır” ibaresi ile aynı fıkranın ikinci cümlesinde yer alan “…veya kamu hizmetlerini aksatacak …” ibaresi iptal edilerek, belediyeler aleyhine yapılan icra takiplerinde alacak miktarına bakılmaksızın belediyelerin tüm taşınır, taşınmaz mal ve hesaplarına haciz konulmasının önü açılmıştır.
Söz konusu iptalden sonra 5393 sayılı Kanun’a 2014 yılında 6552 sayılı Kanun’la; “İcra dairesince haciz kararı alınmadan önce belediyeden borca yeter miktarda haczedilebilecek mal gösterilmesi istenir (…). On gün içinde yeterli mal beyan edilmemesi durumunda yapılacak haciz işlemi, alacak miktarını aşacak (…)(1) şekilde yapılamaz. (1)” hükmü eklenerek, belediye mallarının haczi yöntemi belirlenmiştir. (14- Anayasa Mahkemesi’nin 17.6.2015 tarihli ve E.: 2014/194, K.: 2015/55 sayılı Kararı ile bu fıkranın birinci cümlesinde yer alan “…ve haciz işlemi sadece gösterilen bu mal üzerine uygulanır” ibaresi ile aynı fıkranın ikinci cümlesinde yer alan “ …veya kamu hizmetlerini aksatacak …” ibaresi iptal edilmiştir.)
Bu düzenlemeyle; icra dairesince belediye malları üzerinde haciz kararı alınmadan önce belediyeden borca yetecek miktarda haczedilebilecek mal gösterilmesinin isteneceği ve haciz işleminin bu mallar üzerinden yapılacağı öngörülmektedir. Ancak, dananı kuyruğu tam burada kopmaktadır. Yani, ilgili belediyece 10 gün içinde yeterli mal beyan edilmemesi durumunda yapılacak haciz işleminin, alacak miktarını aşacak şekilde yapılamayacağı hüküm altına alınmışsa da, bu kez de haczin gerçekleşmesini teminen belediye mallarını koruyucu hükümlerin devre dışı kalabildiği görülmektedir.
3. SONUÇ
Bir kamu idaresi olarak belediyelerin kendilerine verilen görev ve hizmetleri yerine getirebilmesi için gerekli yetki ve imtiyazlarla donatılmış olması büyük önem taşımaktadır.
Bu amaçla, belediye mallarına karşı suç işleyenlerin Devlet malına karşı suç işlemiş sayılacağı, 2886 sayılı Kanun’un 75 inci maddesinde yer alan Devlet mallarını koruyucu hükümlerin belediye taşınmazları hakkında da uygulanması kabul edilmiştir.
Yine bu kapsamda;
- Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri,
- Şartlı bağışlar,
- Kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları,
- Belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri üzerinde haciz konulamayacağı benimsenmiştir.
Ancak, bu düzenlemelere karşın uygulamada büyük sıkıntılar yaşandığı ve belediyelerin haczedilemeyecek mal ve gelirleri üzerine haciz konulduğu görülmektedir.
Nitekim, yargı kararlarına bakıldığında belediyelerin banka hesaplarında bulunan vergi ve benzeri gelirlerin, yasal düzenlemeler uyarınca hacze konu edilemeyeceğinden, banka hesabında ne kadar vergi ve benzeri gelirler bulunduğunun araştırılmak suretiyle sonuca göre karar verilmesi gerektiği belirtilmesine, keza, mevduatların haczi için İller Bankasınca aktarılan pay tutarı dışında kalan paraların mahiyetinin araştırılması, diğer paranın vergi, resim ve harç niteliğinde olması veya fiilen kamu hizmetine tahsis edilmesi halinde haczedilemeyeceği belirtilmesi rağmen, uygulamada haczin gerçekleştirilmesini teminen haciz konulabildiği görülmektedir.
Tabii ki, asıl olan belediyelerin hacze konu olabilecek durumlara düşmemesidir. Ancak, hacze konu bir durumda banka hesaplarındaki paraların vergi, resim, harç niteliğinde olduğunu veya fiilen kamu hizmetinde kullanıldığını net biçimde ortaya koymalıdırlar.
Bundan bir netice alınmaması durumunda, icra dairesince haciz kararı alınmadan önce borçlarına yetecek miktarda haczedilebilecek mal gösterilmek suretiyle banka hesaplarındaki haczedilemeyecek gelirler üzerine haciz konulması önlenmelidir.
Yazar: Mustafa Dönmez / İçişleri Bakanlığı (E) Mahalli İdareler Gn. Md. Şube Müdürü