Kamu Zararının Tespitinde Esas Alınan Kriterler

MİD Enstitü
22 Ara 2025
17 dakikada okunur

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mevzuatımıza giren kamu zararı kavramının, açılımları, kapsamı ve mali yönetim ve denetim dünyasında yeri halen tartışılmaktadır. Kamu zararı ve sorumluluk meselesinin bugüne değin yoğun olarak tartışılmasının nedeni kamu zararı kavramının başta ceza hukuku olmak üzere pek çok farklı disiplini ilgilendirmesidir. Bu anlamda kamu zararının çok boyutlu ve derinlikli tartışılmasının önemi büyüktür. Çünkü kavramın, idare, sorumluluk, denetim gibi pek çok alanda yerine oturtulması, hukuki boyutunun irdelenmesi gerekmektedir.

Hesap yargılamasına konu olan kamu zararı ve bu zarardan sorumlu tutulacak kamu görevlileri ve ilgililer noktasında mali mevzuatta yeterince açık ve belirgin hükümler bulunmaması uygulamada bazı duraksamalara ve problemlere sebebiyet vermiştir. Yeni kamu mali yönetim sisteminin uygulanmaya başladığı tarihten bugüne kamu zararı ve sorumlular konusunda yeterli içtihat oluşmamıştır.

Bu makalemizde kamu zararının belirlenmesi için son derece önemli olan kamu zararının tespitinde esas alınan kriterler konusu incelenecektir.

2.KAMU ZARARI KAVRAMI

2.1.Kamu Zararının Tanımı ve Özellikleri

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesine göre kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararı kişilerden alacaklar hesabına kaydedilen tutarlardan kamu görevlilerinin özel kişilere değil kamu idarelerine verdikleri zararlardan oluşan arızi kamu alacakları olarak aşağıda sıralanan özelliklere sahiptir:

-Kamu zararının muhatabı, kusuru ile kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olan kamu görevlisidir.

-Kamu zararının kurumsal kapsamı düzenleyici ve denetleyici kuruluşlar hariç genel yönetim kapsamındaki kamu idareleridir.

-Konusu itibariyle kapsamı kamu kaynaklarıdır.

-Kamu zararı haksız fiile dayalı bir borç ve sorumluluktur.

-Kamu zararından kamu görevlisinin sorumlu tutulabilmesi için mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemi olmalıdır.

-Kamu görevlisinin kusurlu ve mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemi ile oluşan zarar arasında doğrudan bir sebep-sonuç ilişkisi, uygun illiyet bağı bulunmalıdır.

-Kamu zararı hesaplanabilir kesin bir zarar olmalıdır. Hesaplanamayan veya muhtemel zarardan hareketle kamu zararı söz konusu olamaz.

-Kasıt ve ihmal durumlarında cezai sonuç doğabilir.

-Kamu zararının varlığı, 5018 sayılı Kanun’un 71 inci maddesinin beşinci fıkrasının son cümlesinde özellikle belirlenmiş idari yaptırım hariç her zaman idari sorumluluğu gerektirmez. İdari sorumluluk yönüyle ilgili mevzuatındaki hükümler belirleyicidir.

-Kamu zararı, zarara neden olan kamu görevlilerinden ve/veya zarardan ileri gelen değeri iktisap eden veya neden olan ilgililerden tahsil edilebilir.

-Kamu zararı, maddi, ekonomik ve parasal bir zarardır.

2.2.Kamu Zararının Unsurları

Kamu zararı haksız fiilden kaynaklanan bir borçtur. Bir fiilin haksız fiil sayılması ve failinin bu fiil sonucunda meydana gelen zarardan sorumlu tutulabilmesi için belli şartların gerçekleşmesi gerekir. Kamu zararı, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin 1 inci fıkrasında; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanımı unsurlarına ayırdığımızda kamu zararından bahsedebilmek için beş unsurun birlikte gerçekleşmesi gerekir. Bu unsurlar:

-İdari karar, işlem veya eylem,

-Kusur,

-Uygun illiyet bağı,

-Zarar(Kamu zararı)

-Mevzuata aykırılıktır.

Bu unsurlardan birinin eksik olması durumunda 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde ve bu maddeye istinaden çıkarılan Yönetmelikte ayrıntılarına yer verilen kamu zararı söz konusu olmayacaktır.

3.KAMU ZARARININ TESPİTİNDE ESAS ALINAN KRİTERLER

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde öncelikle kamu zararı tanımlanmış, arkasından kamu zararının belirlenmesinde esas alınması gereken kriterler ve tespit usullerine yer verilmiştir. Anılan Kanun’un 71 inci maddesinde kamu zararının belirlenmesinde 6 adet kritere yer verilmiş; Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 6 ıncı maddesinde ise sayılan bu 6 kritere 3 kriter daha ilave edilerek kamu zararının belirlenmesinde toplam 9 kritere yer verilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’e göre kamu zararının belirlenmesinde aşağıda sıralanan kriterler esas alınır:

-Yapılan iş, alınan mal veya hizmet karşılığı olarak ilgili mevzuatında belirtilen ya da mevzuatında öngörülen karar, onay, sözleşme ve benzeri belgelerde belirtilen tutardan fazla ödeme yapılması,

-İlgili mevzuatında öngörülen haller dışında, iş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan önce ödeme yapılması,

-Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla ve yersiz ödemede bulunulması,

-İlgili mevzuatı gereğince görevlendirilen komisyon ve kişilerce rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması,

-Kamu idarelerine ait malların kiraya verilmesi, tahsisi, yönetimi, kullanımı ve elden çıkarılması işlemlerinin mevzuata uygun şekilde yapılmaması,

-Görevlilere teslim edilen taşınırların zarara uğraması,

-İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

-Kamu idaresinin yükümlülüklerinin mevzuata uygun bir şekilde yerine getirilmemesi sebebiyle kamu idaresine faiz, tazminat, gecikme zammı, para cezası gibi ek mali külfet getirilmesi,

-Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

3.1.Yapılan İş, Alınan Mal veya Hizmet Karşılığı Olarak İlgili Mevzuatında Belirtilen Ya Da Mevzuatında Öngörülen Karar, Onay, Sözleşme Ve Benzeri Belgelerde Belirlenen Tutardan Fazla Ödeme Yapılması

Kamu kurumları mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre yapmakta ve yüklenici ile idare arasında imzalanan sözleşme 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu hükümleri çerçevesinde yürütülmektedir.

Kamu zararına ilişkin bu kriter kamu alımlarıyla ilgilidir. Burada 4734 sayılı Kanundan istisna kılınanlar dahil tüm kamu alımlarında ilgili mevzuatına aykırı olarak yapılan ödemeler neticesinde meydana gelen zarar kamu zararıdır.

Taşıt kiralamalarında kira bedelinin, taşıtın kasko sigorta değerinin %2’sini aşacak şekilde ödenmesine ilişkin Sayıştay Temyiz Kurulu Kararında ,

“…

175 sayılı İlamın 11.maddesi ile,…Belediyesinde hizmet alım suretiyle yapılan taşıt kiralamalarında aylık kira bedelinin, taşıtın kasko sigorta değerinin %2’sini aşacak şekilde ödenmesi neticesinde …..-TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.

17.03.2006 tarihli ve 2006/10193 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına ekli “Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in;

“Kapsam” başlıklı 2 nci maddesinde; “Bu Esas ve Usuller, 237 sayılı Kanuna tabi olan kurumları ve taşıtları kapsar.”

“Genel Esaslar” başlıklı 6 ıncı maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında da;

“(2) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile bu idarelere bağlı döner sermayelerin(Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile TBMM Genel Sekreterliği hariç) hizmetleri için ihtiyaç duyulan binek, station-wagon, arazi binek, kaptı kaçtı, panel ve pick-up tipi taşıtların hizmet alımı yöntemiyle ediniminde; şoför giderleri hariç yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedeli (katma değer vergisi hariç, her türlü bakım-onarım, sigorta ve benzeri giderler dahil), taşıtın Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği tarafından yayımlanan ve harcama talimatının verildiği yılın ocak ayı itibarıyla uygulanacak Motorlu Kara Taşıtları Kasko Değer Listesinde yer alan kasko sigortası değerinin %2’sini aşmayacaktır. Şoför giderleri dahil yapılan taşıt kiralamalarında aylık kiralama bedeli, (a) bendine göre tespit edilecek tutara yürürlükteki brüt asgari ücretin yüzde elli artırımlı tutarının ilave edilmesi suretiyle hesaplanacak tutarı aşmayacaktır.

Hükümlerine yer verilmiştir.

…

Yapılan incelemede ,… Belediyesinde doğrudan temin yöntemiyle yapılan taşıt kiralamalarında aylık kira bedelinin, taşıtın kasko sigorta değerinin %2’sini aşacak şekilde ödendiği bu sebeple de kamu zararına neden olunduğu görülmüştür.

Diğer taraftan, temyiz dilekçesinde sorumlu, her ne kadar söz konusu kiralamalara dönemin belediye başkanının bizzat kendisinin karar verdiğini bu sebeple sorumlu olmadığını iddia etmişse de; 5018 sayılı Kanunun “Hesap Verme Sorumluluğu” başlıklı 8 inci maddesinde yer alan “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü uyarınca mevzuata aykırı hükümler içeren bahse konu taşıt kiralamasına ilişkin sözleşmenin akdedilmesi işlemi ile bu sözleşme hükümlerine istinaden yapılan ödeme neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiğinden sorumluluğu bulunmaktadır.

Bu itibarla, 175 sayılı İlamın 11.maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE oybirliği ile”

İfadelerine yer verilmiştir.

3.2.İlgili Mevzuatında Öngörülen Haller Dışında, İş Yaptırılmadan, Mal Veya Hizmet Alınmadan Önce Ödeme Yapılması

5018 sayılı Kanunda, mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması şeklinde ifade edilen ve hiç mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödemeyi çağrıştıran bu ifade, ilgili Yönetmelikte iş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan önce ödeme yapılması olarak ifade edilmiştir. Böylece kriter hiç iş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan ödeme değil, bu hususlar yerine getirilmeden ödeme yapılmasına çevrilerek olası karışıklıklar önlenmiştir.

5018 sayılı Kanunun 35 inci maddesi ön ödeme usul ve esaslarını düzenlemekte olup, ön ödeme yapılabilmesi için ilgili mevzuatında da açıkça izin verilmiş olması gerekir. Kamu giderlerinin ödenmesinde asıl olan kesin ödemedir. Mevzuatında öngörülen hallerde de ön ödeme de yapılabilir. Kamu idaresinin, iş yapılmadan, mal alınmadan, hizmet ifa ettirilmeden ödeme yapmaması gerekir. Aksi durumda önceden yapılan ödeme ile alım sonrasındaki bir tarihte yapılması gereken ödeme arasındaki zaman farkı karşılığı hesaplanacak tutar kamu zararı olarak değerlendirilecektir. İlgili mevzuatına göre, iş yaptırılmadan, mal veya hizmet alınmadan avans veya kredi şeklinde ödeme yapılması hallerinde kamu zararı meydana gelmez.

Hizmet alım işlerinde işin sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlanıp tamamlanmadığını kontrol etmekle görevli ve yetkili kılınmış olan belediye personelinin , bu kontrollerin yapılmaması nedeniyle gerçekleşmeyen işin bedelinin ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararından sorumlu olacakları hakkındaki Sayıştay Dairesi Kararı aşağıdaki gibidir:

“Yapılan incelemede;…..ve …..’ın…..ihale kayıt numaralı ihale kapsamında usulünce …..üyesi olarak atandığı ve adı geçen kişilerin ilişikli tutulan hakedişlere ekli …..Raporlarını imzaladıkları görülmüştür.

Sözleşme eki Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde kontrol teşkilatının, idare tarafından işlerin denetimi için idare içinden görevlendirilmiş bir kişi veya bir komisyonu ve/veya idare dışından bu işleri yapmak üzere görevlendirilen gerçek veya tüzel kişi veya kişileri ifade ettiği düzenlendikten sonra,

Kontrol teşkilatı ve yetkileri başlıklı 26 ıncı maddesinde;…..

…..

Hizmetin kabulü başlıklı 44 üncü maddesinde de; a) Belli bir çalışma sonrasında tamamlanarak ortaya çıkarılan hizmetlerde sözleşme konusu iş tamamlandığında yüklenici işin teslim alınarak kabul işlemlerinin yapılmasını isteyen bir dilekçe ile idareye başvurur. Yapılan işler idarece verilen talimat üzerine kontrol teşkilatınca ön incelemeden geçirilir. Bu inceleme sonucunda kontrol teşkilatı işlerin durumunu inceleyerek mevcut haliyle sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlandığını veya tamamlanmamış olsa bile teslim alınması istenen işte, işin fonksiyonelliğine önemli ölçüde zarar verecek bir durumun olmadığını ve idarenin ihtiyacını karşılama açısından bu haliyle kabul edilebilir olduğunu tespit ederse işin tamamlanmış veya listelenen eksiklikleri ile tamamlanmış sayılabileceğini idareye bildirir. Bu durumda idare en az (3) kişiden oluşan bir kabul komisyonu kurar ve kabul aşamasına geçilir. Ancak kontrol teşkilatı tarafından işte önemli ve işin fonksiyonelliğini engellediği için idarenin ihtiyacını karşılama açısından kabul edilemez eksiklik veya kusurların bulunduğu tespit edilirse, bu durum idareye bildirilir ve kabul aşamasına geçilmez…” hükmü bulunmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, hizmet alım işlerinde …….üyesi olarak atanan kişiler, işin sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlanıp tamamlanmadığını kontrol etmekle görevli ve yetkili kılınmış olup, bu kontrollerin yapılmaması nedeniyle gerçekleşmeyen işin bedelinin ödenmesi suretiyle oluşan kamu zararından sorumludurlar.”

3.3.Transfer Niteliğindeki Giderlerde Fazla ve Yersiz Ödemede Bulunulması

Analitik bütçe hazırlama rehberine göre transfer, sermaye birikimini hedeflemeyen ve cari nitelikli mal ve hizmet alımı ile sermaye nitelikli mal ve hizmet alımlarını finanse etmek amacıyla karşılıksız olarak yapılan ödemelerdir. Cari nitelikli mal ve hizmet alımlarının finansmanı amacıyla yapılan karşılıksız ödemeler “cari transferler”, sermaye nitelikli mal ve hizmet alımlarının finansmanı amacıyla yapılan karşılıksız ödemeler “sermaye transferleri” dir.

Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçe giderleri içinde transfer harcamaları bütçelerin yarısına yakınını oluşturmaktadır. Transfer harcaması, aktarılan bütçeler ve kurumlar bakımından gelir olarak bütçelerine girer ve buradan transfer edilmesindeki amaca uygun olarak aktarıldığı bütçe veya hesaptan kurumun asli faaliyetleri olarak harcanır.

Transfer harcamalarında da mevzuata aykırı olarak ödeme yapılması halinde kamu zararı meydana gelecektir. Transfer harcamasındaki kamu zararı transfer harcamasından kaynaklanan kamu zararıdır. Aktarıldıkları bütçe veya kurumların bu transferlerden sağladıkları kaynaktan yaptıkları harcamalar bu nitelikte değildir. Buradaki temel tartışma yalnızca bütçeler arasında bir kaynak aktarımı olarak kamu zararı olmaması gerektiği, çünkü toplamda genel yönetim hesabı içinde bir işlem olduğu ve en geniş kamu hesabı olan genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri arasında bir kamu kaynağı değişimi olduğu, tam olarak bir azalma veya artışa engel olmadan bahsedilemeyeceği yönündedir. Bu yaklaşım hem idarelerin ayrı tüzel kişiliğinin bulunması hem de ayrı bütçelerinin olması itibariyle yersizdir. Transferin mevzuata aykırı olarak fazla ve yersiz olarak aktarılması, aktaran bütçenin kaynağında bir azalma meydana getirirken, aktarılan bütçede ise yersiz bir kaynak artışına yol açması yanında, bütçe disiplini ve tutarlılığı açısından da sorun oluşturur.

3.4.İlgili Mevzuatı Gereğince Görevlendirilen Komisyon Veya Kişilerce Rayiç Bedelinden Daha Yüksek Fiyatla İş Yaptırılması, Mal Veya Hizmet Alınması

Rayiç bedelinden iş yaptırılmaması veya alım yapılmaması da kamu zararı kriterlerindendir. Rayiç bedel konusunda kamu mevzuatında standart bir tanım mevcut değildir. Düzenlenen alana göre belirlenmiş rayiç tanımlamaları mevcuttur.

Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 4 üncü maddesinin (ğ) bendine göre rayiç bedel; bir mal, iş veya hizmetin temin edildiği yer ve tarihteki normal alım ve satım bedeli olarak tarif edilmiştir. Tanımda dikkat çeken husus rayicin malın alındığı, iş veya hizmetin temin edildiği mahaldeki normal alım satım bedelidir. Buna göre temin edildiği mahal ve tarih dışındaki fiyatlar ile fiyatlardaki ani ve anormal değişiklikler rayiç bedel olarak alınamaz.

Rayiç bedel ya serbest piyasada oluşan fiyattır veya yetkilendirilmiş kamu idarelerince belirlenmiş bedeldir. Bu fiyatların en belirgin olanı kamu yapım işleri bakımından yaklaşık maliyet tespitinden başlayarak kullanılan yapım işleri birim fiyatlarıdır. Aynı şekilde rayiç fiyat belirlenmesinde mal ve hizmetlerle ilgili yetkilendirilmiş kurumlar tarafından belirlenmiş fiyatlar varsa rayiç bedelin belirlenmesinde bu fiyatların kullanılması esastır.

3.5.Kamu İdarelerine Ait Malların Kiraya Verilmesi, Tahsisi, Yönetimi, Kullanımı ve Elden Çıkarılması İşlemlerinin Mevzuata Uygun Bir Şekilde Yapılmaması

Kamu idarelerinin mallarını oluşturan taşınır ve taşınmaz mallara ilişkin kanuni düzenlemeler 5018 sayılı Kanunun 44 ile 48 inci maddeleri arasında yer almaktadır. “Mal yönetiminde etkililik ve sorumluluk” başlıklı 48 inci madde hükmüne göre kamu idareleri taşınırların yönetimi, kaydı, muhafazası ve kullanımından sorumludurlar. Taşınırların özelliğinden ve olağan kullanımından kaynaklanan yıpranma ile usulüne uygun olarak belirlenen firelerden dolayı sorumluluk aranmaz.

Kamu idarelerine ait malları edinme, kiralama, tahsis, yönetim, kullanma ve elden çıkarma işlemleri, mevzuatında öngörülen kurallar dahilinde hizmetin amacına uygun olarak verimlilik ve tutumluluk ilkesine göre yapılır. Bu ilkeye aykırı eylem ve işlemlerden doğacak zararlardan, malların yönetimi veya kullanılması hususunda yetki verilenler sorumludur.

Kamu zararı açısından bu kriter malların kamu idaresince alınmasından veya edinilmesinden sonraki sürece ilişkin bir durumu anlatmaktadır. Kamu idaresinin sahip olduğu taşınır veya taşınmaz malın kiraya verilmesinde, tahsisinde, yönetiminde, kullanımında ve elden çıkarılmasında mevzuata aykırı davranılmış ve bu davranış sonucunda kamu kaynağında artışa engel ya da azalışa neden olunmuş ise kamu zararı söz konusudur.

Kurumca kiraya verilen yerin elektrik faturalarının belediye bütçesinden ödenmesinin kamu zararına yol açacağı hakkındaki bir Sayıştay Temyiz Kurulu Kararı aşağıdaki gibidir:

“296 sayılı ilamın 7 nci maddesinde,…..Su ve Kanalizasyon İdaresi tarafından …..A.Ş’ye kiraya verilen …..Spor Kompleksi’nin elektrik faturalarının …..bütçesinden ödenmesi suretiyle kamu zararına sebebiyet verildiği gerekçesiyle toplam 38.397,11-TL’ye tazmin hükmolunmuştur. Dilekçinin sorumlulukla ilgili iddialarının reddi ile 296 sayılı ilamın 7 inci maddesiyle toplam 38.397,11-TL’ye tazmin hükmünün TASDİKİNE karar verilmiştir.”

3.6.Görevlilere Teslim Edilen Taşınırların Zarara Uğraması

Kamu malına zarar verme hukuka aykırı bir davranıştır. Kullanılmak üzere kendilerine taşınır teslim edilen kamu görevlilerinin kasıt, ihmal, tedbirsizlik veya dikkatsizlikleri sebebiyle oluşan kamu zararı, değer tespit komisyonu tarafından tespit edilecek gerçeğe uygun değer üzerinden, ilgili mevzuat hükümleri uygulanmak suretiyle tahsil edilir. Ortak kullanım alanına tahsis edilen dayanıklı taşınırlarda meydana gelen kamu zararı ise zararın oluşumunda kasıt veya ihmali olanlardan tahsil edilir.

İlgili kriterde 2 durum ortaya çıkabilecektir:

-Muhafaza amacıyla görevlilere teslim edilen taşınırların zarara uğraması,

-Kullanım amacıyla görevlilere teslim edilen taşınırların zarara uğraması.

Konu ile ilgili olarak 2 örnek Sayıştay Kararı incelenecektir.

Gerekli tedbirlerin alınmasına rağmen gerçekleşen hırsızlık nedeniyle yapılan ödemenin kamu zararı olarak değerlendirilmemesi gerektiği hakkındaki Sayıştay Kararında özetle;

“Seçim Kurulu tarafından …..Belediyesine muhafaza edilmek üzere teslim edilen oy kabinlerinin, Belediyeye ait depolarda muhafaza edilmekte iken çalındığı ve oluşan zararın belediye bütçesinden karşılandığı görülmüştür.

298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanunun 184 üncü maddesinde yer alan “il, ilçe ve sandık kurullarına ait mühürler, seçim işlemlerine taallük eden tutanaklar, matbu defterler veya sair evrak il, ilçe adalet daireleri emanet memurluklarında ve oy sandıklarıyla kapalı oy verme yerlerinin eşya ve malzemesi köylerde muhtarlıklarca ve kasaba ve şehirlerde belediyelerce muhafaza olunur” hükmü gereğince belediyeye muhafaza etmek üzere verilen oy kabinleri depodan çalınmadan önce depoyu korumakla görevli güvenlik personelinin belediye tarafından görev yeri değiştirilmiş olup yerine herhangi bir güvenlik personeli görevlendirilmemiştir. Daha sonra da belediyenin deposunda bulunan oy sandıklarının yapılan sayımda eksik olduğu ve yapılan kontroller sonrasında da çalındığı anlaşıldığından sandık bedelleri bütçeden ödenmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun kişisel sorumluluk ve zarar başlıklı 12 nci maddesi, 5393 sayılı Belediye Kanununun Belediye Başkanının görev ve yetkileri başlıklı 38 inci maddesi ve Taşınır Mal Yönetmeliği’nin sorumluluk başlıklı 5 inci maddesi gereğince de, gerek belediye başkanı gerekse ilgili diğer personelin , bir kamu görevlisi olarak kendilerine zimmetlenip teslim edilmiş olan kamu idarelerine ait malları korumak için gerekli tedbirleri almak zorunda olduklarından , çalınan oy kabinlerinin sorumlu personele rücu edilmeksizin , belediye bütçesinden karşılanması Rapor konusu yapılmış olsa da; sorumluların göndermiş oldukları savunmalardan işin mahiyeti gereği gerekli tedbirlerin alındığı ve buna rağmen gerçekleşen hırsızlık nedeniyle sandık bedellerinin bütçeden ödenmek zorunda kalındığı anlaşılmıştır. Bu itibarla, gerekli tedbirlerin alınmasına rağmen gerçekleşen hırsızlık nedeniyle yapılan ödeme kamu zararı olarak değerlendirilmediğinden ilişik bulunmadığına,

İşbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesi uyarınca Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle”

İfadelerine yer verilmiştir.

Yine kaybolan cihaz bedelinin rücu edilmeyerek belediye bütçesinden ödenmesinin mümkün olup olmadığı hakkındaki bir Sayıştay Kararında aşağıdaki şekilde karar alınmıştır:

“Belediyeye ait taşınırların Taşınır Mal Yönetmeliğine uygun olarak takip edilmediği, Belediyenin taşınırlarından olan pos makinesinin kaybolduğu ve kaybolan cihaz bedelinin sorumlu kişiye rücu edilmeyip …Bank A.Ş’ye Belediye bütçesinden ödenerek kamu zararına sebebiyet verildiği görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun kişisel sorumluluk ve zarar başlıklı 12 nci maddesinde devlet memurları, görevlerini dikkat ve itina ile yerine getirmek ve kendilerine teslim edilen devlet malını korumak ve her an hizmete hazır bulundurmak için gerekli tedbirleri almak zorundadır. Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır.

Zararların ödettirilmesinde bu konudaki genel hükümler uygulanır. Ancak fiilin meydana geldiği tarihte en alt derecenin birinci kademesinde bulunan memurun aylığının yarısını geçmeyen zararlar, kabul etmesi halinde disiplin amiri veya yetkili disiplin kurulu kararına göre ilgili memurca ödenir denilmektedir.

Belirtilen mevzuat hükmünden anlaşılacağı üzere, devlet memurlarının kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın sorumlu memur tarafından ödenmesi gerekmektedir.

Belediye bütçesinden ödenen kayıp pos makinesinin bedelinin tahsili için sorumlu personele rücu edilmediğinden kamu zararı oluşmuştur. Ancak savunmalarda söz konusu kamu zararının tahsil edildiği bildirilmiştir.

Bu itibarla konu hakkında ilişilecek husus kalmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren 60 gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle,

3.7.İdare Gelirlerinin Tarh, Tahakkuk veya Tahsil İşlemlerinin Mevzuata Uygun Bir Şekilde Yapılmaması

5018 Sayılı Kanunun 71 inci maddesinin 2 nci fıkrasının (e) bendinde ise, idare gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmamasının kamu zararının belirlenmesinde esas alınacağı hükme bağlanmıştır.

İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerinin mevzuatın öngördüğü zamanda ve şekilde yapılmaması durumunda gelirin tam ve zamanında elde edilmemesinden dolayı kamu kaynağında azalışa yol açıldığından, kamu zararı bu durum tespit edildiğinde doğar. Bu gelirin gerek tahakkuk gerek tahsil zamanaşımı dolmadığından söz konusu tutarların mükellefi adına tahakkuku ve ondan tahsili de mümkün olup, bu durum sorumlular adına bir imkan olmakla beraber onların sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.

Buna karşılık gelirin tahakkuk zamanaşımına uğratılması veya yapılan tahakkukun takip ve tahsilinde kusurlu hareket edilerek tahsil zamanaşımına uğratılması durumunda mükellef bakımından borç düşer ve mükellefin rızaen ödemesi hariç, hakkında zorla tahsil imkanları kullanılamaz. Zamanaşımına uğratılan tutarın sorumlusu ise zamanaşımına sebep olan kamu görevlisidir.

Kira alacaklarının zamanaşımına uğratılması ile ilgili Sayıştay Kararında;

“….. tarih ve …..sayılı Ek İlamın 1 inci maddesiyle tazmin hükmolunan konu ile ilgili olarak Temyiz Kurulu’nun …..tarih ve …..tutanak numaralı bozma kararı üzerine 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası hükmü gereğince konunun görüşülmesine karar verildi.

Ek ilamın 1 inci maddesiyle, sorumlular tarafından gerçek ve tüzel kişilerden Belediyeye ait kira alacaklarının zamanında tahsil edilmemesi ve bu alacakların zamanaşımına uğratılması sonucu kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak, sorgu konusu edilen …..TL’nin, …..TL’sinin icra işlemlerine konu edildiği,…..TL’sinin tahsil edildiği,…..TL’sinin terkin edildiği anlaşıldığından toplam …..TL’si hakkında ilişilecek husus kalmadığına, kalan kamu zararı tutarı …..TL’nin ise sorumlularına ödettirilmesine karar verilmişti.

…

Bu itibarla, sorgu konusu yapılan toplam ….TL’nin yukarıda belirtildiği üzere …..TL’sinin yapılandırma kapsamına alındığı ve …..TL’sinin terkin işlemlerine konu edildiği, söz konusu yapılandırma kapsamında toplam …..TL tahsilat yapıldığı ve kalan tutar ile ilgili olarak ise tahsilat çalışmalarına devam edildiği anlaşıldığından, konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55 inci maddesi uyarınca Ek İlamın tebliğ tarihinden itibaren 60 gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere …..tarihinde oy birliğiyle karar verildi.”

İfadelerine yer verilmiştir.

Sinema işletmelerinden alınması gereken eğlence vergisinin tahsil edilmemesi konusundaki bir Sayıştay Kararında şu şekilde karar alınmıştır:

“Bu itibarla,…..Belediyesince playstation, bowling ve oyun salonları ile sinema işletmelerinden alınması gereken eğlence vergisinin tahsil edilmemesi suretiyle oluşan kamu zararının …..TL’si ahizlerinden tahsil edildiğinden ilişilecek husus kalmadığına;

Kalan …..TL kamu zararının mevzuat hükümleri gereğince gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarını takip ve tahsil işlemlerini yürütmekten sorumlu Mali Hizmetler Müdürü(Muhasebe Yetkilisi) …..adına münferiden; 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile ödettirilmesine anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca iş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 60 gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.”

İdarenin gelir kaybından dolayı sorumluluğu ile ilgili olarak bir diğer Sayıştay Kararında ise

“Emlak Vergisi Kanununun 38 inci maddesi uyarınca, emlak vergisi gelirlerinden Özel İdare Müdürlüğüne düşen payların İzmir’e bağlı belediyelerce zamanında ödenmemesi veya geç ödenmesi üzerine 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51 inci maddesi gereği faiz tahakkuk ve tahsil edilmesi gerekirken, 96/7798 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile tespit edilen %15 oranında aylık gecikme faizlerinin takip ve tahsil edilmemesi sonucu idarenin gelir kaybına uğratıldığına ve söz konusu tutarın sorumlulara ödettirilmesine”

Şeklinde karar verilmiştir.

3.8.Kamu İdaresinin Yükümlülüklerinin Mevzuatına Uygun Bir Şekilde Yerine Getirilmemesi Nedeniyle Kamu İdaresine Faiz, Tazminat, Gecikme Zammı, Para Cezası Gibi Ek Mali Külfet Getirilmesi

Kamu idarelerine, kamu görevlilerinin görevlerini kusurlu yapmalarından dolayı ek külfet getirilmesi durumunda kamu zararı meydana gelir ve bu zarara ilişkin tutar kamu idaresi tarafından ilgilisine ödendikten sonra zarara neden olan sorumlu kamu görevlisine rücu edilir. Bir kamu harcaması yapabilmek için yetki ve yetkiyi fiilen kullanmanın aracı olan kaynağın bulunması gerekir. Diğer bir ifadeyle yetkiyi gösteren ödeneğin bulunması ve bu ödeneğin kullanımından doğan yükümlülüğü ödemek için nakit veya nakit yerine kullanılabilecek bir imkânın olması gerekir. Kamu idarelerinde özellikle talimata bağlı olmayan rutin ihtiyaçlar bağlamında elektrik, su, telefon, tedavi vb. giderler için ödenek bulunduğu halde, ya tahakkuk hak sahibinin koyduğu ödeme süresi içinde yapılmayarak veya tahakkuk yapıldığı halde nakit bulunmasına rağmen ödeme işlemi zamanında yapılmayarak gecikmeye düşülmektedir. Bu durumda hak sahibi faiz, gecikme cezası, açma kapama bedeli gibi tutarları talep etmekte ve kamu idareleri de bunu ödemek zorunda kalmaktadır. Burada ödenek ve nakit olduğu halde görevin zamanında yapılmaması nedeniyle kamu idaresinin ödediği tutarlar kamu zararı bağlamında sebep olanlara rücu edilmektedir. Buna karşın ödenek yetersizliği veya genellikle karşılaşılan nakit yetersizliği sebebiyle yerine getirilemeyen ödemelerden kaynaklanan mali külfetleri idare ödeyecek ancak görevlilerin bir kusuru söz konusu olmadığından onlara rücu edilmesi söz konusu olmayacaktır.

Elektrik faturalarının ödenmesinde gecikme cezası ödemesinin kamu zararı oluşturup oluşturmayacağı hakkında bir Sayıştay Kararında şöyle denilmektedir:

“188 sayılı ilamın 8 inci maddesiyle; …Belediyesince elektrik faturalarının ödenmesinde gecikme cezası ödenmesi neticesinde …..TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Belediyenin elektrik faturalarının zamanında ödenmemesi nedeniyle fatura bedeline ilave olarak gecikme cezası da ödenmiştir. Böylelikle satın alınan elektrik bedelinden daha fazla ödemede bulunulmuş olması nedeniyle Kanun’un 71 inci maddesinin (a) bendine ve mevzuatta gecikme cezası ödenmesini öngören bir hüküm bulunmaması nedeniyle Kanunun 71 inci maddesinin (g) bendine aykırı davranılarak kamu zararına neden olunmuştur.

Diğer yandan sorumlu dilekçesinde ödemenin zamanında yapılamamasının nedeninin belediyenin ekonomik durumu ile ilgili olduğunu ifade etmişse de; belediyenin ödeme yetersizliğinde bulunduğunu kanıtlayacak herhangi bir bilgi ya da belge ibraz edilmemiştir. Nitekim aynı savunma Daire önünde de yapılmış olup temyiz konusu ilam maddesinde de bu durum “sorumlular her ne kadar savunmalarında ödemenin zamanında yapılamamasının nedeninin belediyenin ekonomik durumu ile ilgili olduğunu ifade etmişlerse de belediyenin ödeme yetersizliğinde bulunduğunu kanıtlayacak herhangi bir belge göndermemişlerdir” şeklinde hükme bağlanmıştır.

Açıklanan nedenlerle, temyiz talebinin reddi ile 188 sayılı ilamın 8 inci maddesiyle …..-TL için verilen tazmin hükmünün tasdikine oybirliği ile karar verildiği 03.01.2018 tarih ve 43951 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.”

3.9.Mevzuatında Öngörülmediği Halde Ödeme Yapılması

Kamu kaynağının elde edilmesinde ve kullanımında temel ilke mevzuata uygun davranılmasıdır. Hem ödemenin esas sebebi olan kamu gideri yapılmasına mevzuatın izin vermesi, hem de ödemenin şekli ve zamanı konusunda mevzuatta yer alan hükümlere uygun ödeme yapılması gerekir. Dolayısıyla kamu kaynağındaki artış ve azalışlar mevzuata dayanılarak gerçekleştirilmelidir. Burada ifade edilen ödeme yalnızca harcamalara bağlı ödemeler değildir. Kamu idaresinin harcamalara bağlı ödemeleri yanında, kamu kaynağında azalmaya neden olan emanet, teminat, iade vb. ödeme kalemlerinin tamamını kapsayan ödemeleri de mevzuata aykırı ödeme kavramı içinde düşünmek gerekir.

Kamu kaynağında azalış genellikle kamu harcamaları ile artış ise kamu gelirleri ile söz konusu olur. Mevzuatına aykırı olarak kamu gelirlerinin artışına engel olan veya kamu kaynağının azalışına neden olan her davranış nedeniyle meydana gelen kamu zararından, zarara sebep olan kamu görevlileri sorumlu olur. Bu bağlamda mevzuatında öngörülmeyen bir ödeme yapılması nedeniyle kamu kaynağında azalış meydana gelmesi de kamu zararı olup ilgilileri bundan sorumlu tutulurlar.

Konu ile ilgili olarak bir Sayıştay Kararında şu ifadelere yer verilmiştir:

“Yapılan incelemede …..Belediyesi tarafından belediye hizmet binasında veya herhangi bir yerde söz konusu ihale doğrultusunda Yiyecek Yardımı Yönetmeliğine uygun olarak memurlara yemek verilmesi için bir yemekhane kurulmadığı, ihale şartnamesinde isteklilerin belediye sınırları dahilinde en az yedi adet lokanta ile sözleşmesinin bulunma zorunluluğu hükmünün bulunduğu, ihale üzerinde bırakılan …A.Ş’nin multicard uygulaması ile çalışanlara, karta yüklenecek para karşılığında anlaşmalı restoran, cafe, market ve akaryakıt istasyonlarında alışveriş yapılmasına imkan veren bir firma olduğu tespit edilmiştir. Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, yiyecek yardımının, restaurant, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracı olan kart ile yapılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışardan karşılanması ile ilgili idare işlemi Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir.

5018 sayılı Kanunun harcama yetkisi ve yetkilisi başlıklı 31 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon vb. kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur denilmektedir.

Aynı Kanunun harcama talimatı ve sorumluluk başlıklı 32 inci maddesinde; bütçelerden harcama yapılabilmesinin, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olabileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu oldukları hükme bağlanmıştır.

Söz konusu düzenlemeler çerçevesinde ihale yetkilisinin ve ihale komisyonu üyelerinin işlemleri değerlendirildiğinde; ihale yetkilisince ihale onay belgesi düzenlenmesi ve bu ihale ile ilgili sözleşmenin imzalanması işlemi 5018 sayılı Kanunun yukarıya alınan hükümleri çerçevesinde harcama talimatıdır. İhale komisyonu üyeleri ise vermiş oldukları ihale kararı ile bu talimatı gerçekleştirmişlerdir. Yukarıda açıklandığı üzere, harcama talimatı olan onay belgesi/sözleşme ile bu talimatın gerçekleştirilmesi yönündeki ihale kararı mevzuata aykırı olduğundan, bu işlemler neticesinde gerçekleşen kamu zararından ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyelerinin de sorumlu tutulmalarında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.”

4-DEĞERLENDİRME VE SONUÇ

Kamu zararının doğru bir şekilde tespit edilebilmesi için kamu zararında esas alınan kriterlerin dikkatli bir şekilde incelenmesi gerekmektedir.

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde sayılan kriterlerin beşi ödeme yapılması, biri ise gelir işlemlerine ilişkindir. Bir başka açıdan kriterlerin büyük bölümü kamunun mal, hizmet ve yapım işleriyle irtibatlıdır. Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikle ilave edilen üç kriter ise kamu görevlilerine teslim edilen taşınırların zarara uğraması, taşınmazlara ilişkin işlemlerin hukuka uygun yapılmaması ve kamu idaresinin yükümlülüklerinin mevzuata uygun olarak yerine getirilmemesi nedeniyle idareye ek mali külfet getirilmesidir.

Ancak kamu zararının belirlenmesinde esas alınan bu kriterler hem yetersiz hem de sorunludur. Kanunda daha çok mal, hizmet ve yapım işlerine özgülenen bu kriterler tüm mali iş ve işlemleri kapsamamaktadır.

5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin birinci fıkrasında yapılan son değişiklikle kamu zararının tanımı ortaya çıkmıştır. Bu tanımın arkasına sıralanan kriterler yetersiz kalmaktadır. Çünkü kamunun mali iş ve işlemleri çok çeşitli ve sınırları belirsizdir. Anılan 71 inci maddede sayılmayan ancak kamunun gelir, gider ve mallarına ilişkin mevzuatın birçok yerinde kamu zararına esas alınacak hükümler vardır.

Bu kapsamda kamu zararında esas alınacak kriterlerin daha geniş ve esnek bir şekilde yeniden tanımlanması gerekliliği doğmuştur. Böyle bir yeniden tanımlama ile kamu zararının belirlenmesi daha etkin hale gelecektir.

Yazar:

Özkan BAĞDADİOĞLU

İç Denetçi